扩大内需的财政税收政策研究

徐旸 余夏 顾妍炜 许士珂

摘 要：财政税收政策是国家实现经济发展目标的重要调控工具。充分利用财政税收政策提升居民的消费能力，有利于扩大内需、改善民生，提高经济增长的质量和效益。本文基于我国消费需求不足的现状，从财政、税收制度障碍的角度，简要分析当前财税政策的欠合理部分对扩大内需的不利影响，进而提出促进消费需求增长的建议和措施。

关键词：消费需求；制度障碍；财税政策

一、财政制度对扩大内需的障碍

1.财政收入增长过快

从财政政策的大方向上看，相信当前甚嚣尘上的“唯财政收入增长论”对于绝大多数关注国民经济的民众来说并不陌生。财政收入连年超GDP速度大幅增长，从2009年11.7%的增长率到2010年的21.3%，再到2011年的25%，虽然受当前结构性减税政策的影响，财政收入增长速度有所减缓，但不可否认的是，财政收入占GDP的比重始终处于较高水平。虽然财政收入的高速增长显著增强了中央政府对宏观经济的调控能力，通过直接或间接的形式做到了“取之于民，用之于民”。但是，以税收为主要来源的财政收入也挤占了很大部分企业和居民的收益，使社会财富分配向国家倾斜，减少了居民的可支配收入，从而阻碍了消费需求的进一步扩大。

2.财政支出结构欠合理

从财政支出结构看，长期以来我国偏重基础设施建设投入，虽然拉动了钢铁、水泥建筑行业的快速发展和GDP的增长，但投资过度亦导致了近几年严重的产能过剩和经济失衡问题。统计数据表明，我国投资率由2000年的35.3%上升至2010年为48.61%，大大高于国际投资率20%左右的水平。与此同时，财政支出在教育、医疗卫生、社会保障和就业等方面的投入比重仍然过低，居民的生活负担过重，从而抑制了消费需求。从国家统计年鉴的数据来看，2007年至2010年，我国社会保障和就业方面的财政支出占财政总支出的比重一直维持在10%～10.9%，医疗卫生比重从4%逐年上升到5.3%，教育的比重在13.7%～14.4%。相比之下，从《金砖国家联合统计手册2012》发布的数据来看，经济总量远不如我们的巴西，在社会保障和就业方面的财政支出在2007年至2010年始终维持在31%～35.5%，医疗卫生支出也高于我们同期1个百分点左右；而南非的医疗卫生高于我们4至6个百分点，教育、社会保障和就业也要高于我们同期2至3.5个百分点。

如果将这些数据转换成人均分配量，居民受惠于财政支出的差异则更加明显。虽然从2007年至2010年我国的财政总支出（以两国本币计算）是巴西的6～8倍，南非的8～9倍，但我国人口总量是巴西同期的7倍，南非同期的27倍，再考虑汇率因素，将数据折算成同一币种下的人均值，我国财政支出的人均分配量只有巴西同期的20%～30%，南非同期的30%～40%。这只是总支出的人均分配量，如果在此基础上再考虑之前的医疗卫生、教育、社会保障的支出差异，人均受益量就更小了，人均教育和人均社保与就业受益分配量只有南非的24%～35%；人均社保与就业受益量只有巴西的6%～10%；医疗卫生人均受益量只有南非的13%～21%，巴西的15%～30%；如果再考虑两国的通货膨胀和物价指数变动，实际的受益量差异可能会更大。

也就是说，由于我国人口基数大，财政支出总量折算到人均指标，受益量本身就很小，再加上政府在教育、社保、医疗等方面的支出力度不足，人均的实际受益量就更小了。而政府在公共服务领域的供给严重不足，这就导致广大居民在教育、社保、医疗等方面的压力过大，为预防疾病、购买保险和子女的教育而不敢动用资金去消费，形成有收入而不够花、有收入而不敢花的普遍现象，从而抑制了国内消费需求的扩大。

二、税制结构对扩大内需的障碍

1.流转税占税收收入比重过高

从税制结构看，我国实行的是以流转税为主，以直接税为辅，以财产税、行为税为补充的税制结构。每年国家取得的税收大部分是增值税、消费税、营业税等流转税。虽然目前企业所得税、个人所得税在国家税收中的比重在稳步提高，但所占的比重仍然较小。据国家统计局统计资料显示，2011年我国各项税收收入中，流转税占比达到52.9%，所得税占比为25%。而增值税、消费税等流转税税种属于间接税，具有极易转嫁的特点，生产者通过价内税或价外税的形式，将其直接附着于商品价格，最终由消费者承担。由于随着收入的增长，居民的边际消费倾向递减，在我国贫富差距不断扩大、中低收入群体人数远远大于高收入群体的情况下，整体而言，中低收入阶层的居民通过日常消费承担了大部分的流转税负。而我国流转税在税收总收入中的占比超过50%，毫不夸张地说，占人口绝大多数的中低收入阶层成为我国税收负担的承担主体。这不仅使广大居民损失了交给生产者的那部分收益，又在一定程度上导致了高收入者的税收负担向中低收入者“转嫁”，致使收入差距进一步扩大。作为消费主力军的广大中低收入群体税负负担过重，缺乏足够的购买力，自然抑制了即期消费，不利于内需的扩大。

2.所得税税制不合理

首先，所得税占总税收收入的比重过低。所得税是针对纳税人的收入按一定比例收缴的直接税，具有不易转嫁的特点，通过设置合理的累进税率，高收入者多缴税，低收入者少缴税，应该是一个既能够体现社会公平，又在一定程度上能够调节收入分配差距的税种。而所得税所占税收比重越高，越能体现税收的合理性和社会公平，越能保障广大中低收入群体的利益。

其次，税收监管不力，个人所得税的累退性有违社会公平。所得税包括企业所得税和个人所得税，企业所得税与本文关联度不高，因此本文只涉及与扩大居民消费直接相关的个人所得说。个人所得税的征税对象既包括居民的劳动收入，也包括居民的资本性收入。我国目前的所得税征收体现为对资本性收入从宽，对劳动性收入从严的状况。也就是说由于我国税收政策的偏向和征收监管体制的不健全导致资本性收入少缴税或偷税漏税现象严重，而劳动性收入则成为无法逃避的个人所得税的主要征税对象。比如，在我国金融财产急剧向少数人集中的现实状况下，对个人转让股票所得，长期实行暂免征收个人所得税；又如由于我国纳税申报和税收监管体制的漏洞，持有几套房产、以房屋租金（资本性收入）为主要收入来源的群体根本不存在纳税的概念，很多以资本为主要收入来源的高收入群体将收入转移避税，不仅抢占了社会资源，由此抬升的经济成本还要广大中低收入阶层买单（比如炒房抬升房价）。这就偏离了所得税设计的初衷，产生了与累进性相悖的累退性现象，进而造成一个极为严重的问题：由于占我国人口绝大部分的中低收入群体都是以劳动收入为主要收入来源的工薪阶层，而高收入阶层基本以资本性收入为主要收入来源，这就导致低收入者多缴税而高收入者少缴税，使得贫富差距进一步扩大。高收入群体本身就由于边际消费倾向低，缺乏消费的意愿，而广大中低收入人群的税收负担加重，可支配收入过低，自然缺乏强大的消费能力，抑制了内需的扩大。

除此之外，个人所得税的纳税申报、免征额和累进税率欠合理。目前我国工资薪金税前免征扣除额为统一的3500元，无法体现纳税人对于子女教育抚养、老人赡养和家庭人口等实际状况决定的纳税能力的差异。让我们来对比一下：一个三口之家，只有一人工作，每月10500元的工资薪金，交完845元的个人所得税后，还剩9655元；而另一个三口之家，每个人的月工资都为3500元，就无需纳税，家庭总收入为10500元。如果第一个家庭还需要赡养一位社会保险不足以承担医疗费用的病人或者刚出生的小孩，那么两个家庭的实际纳税能力和实际可用于消费的收入差异会更大。这就造成了一些家庭的税负过重，没有足够的“闲置”资金用于消费。同时，3500元的免征额过低。广大中低收入群体本身就缺乏用于消费的可支配收入，再加上物价上涨、通货膨胀，购买力就更低了，没有实力也没有信心消费。此外，工资薪金现行的7级超额累进税率级数过多，级距过小，尤其是中低收入的税率级次跳跃过快，加重了中低收入阶层的税负，从而减少了他们的可支配收入，降低了他们的消费能力。

3.财产税比重过低

如果一国的税收主要由高收入群体承担，并且将征收的部分税款转移支付给低收入群体，那么，按照边际消费递减规律，由于低收入者的边际消费倾向大于高收入者的边际消费倾向，这种方式就有利于提高消费率。财产税以居民的存量和增量财富为税基征税，实行高收入者多缴税，低收入者少缴税，具有不易转嫁、直接性的特点，可以通过税负在高低收入群体之间的分配来调节收入，缩小贫富差距，从而体现社会公平，提高一国整体的消费水平。但在我国目前的税制结构中，财产税的比重过低，房产税、车船税都是基于交易行为征税，并不是真正意义上的财产税，无从发挥对收入分配的调节作用。比如持有多套房产的户主不需要在房屋持有阶段缴纳税款，富人将遗产转赠给下一代不需要缴税等，这就导致贫富差距进一步扩大，社会财富向少数富人集中，而广大中低收入阶层则没有足够的能力去消费。

三、财税政策的改进建议

1.放缓财政收入增速，调整财政支出结构

（1）转变唯财政收入增长的倾向。放缓财政收入增长的速度，实现政府“让利”，减轻居民的税收负担，并为居民创业、投资增收创造良好的经济环境和政策环境。可以通过提高国企上缴利润比重弥补一部分财政收入的损失，从长远来看，适度放宽对中小企业的税收，给予广大中小企业更大的生存空间以发挥扩大就业、保障居民收入的积极作用。

（2）优化财政支出结构。适当减小投资比重，将基础建设类的支出挪出一部分给社会保障性支出；加大农业基础设施建设投入，稳定农业生产，适当提供农产品补贴，保持农产品价格稳定，减轻物价上涨给广大居民造成的负担，使广大居民有能力创造更多的消费；加大转移支付力度，保障低收入者收入；设立专项预算资金，强化对住房保障体系建设的财政支持；加大对教育、医疗卫生、社会保障等方面的投入力度，增加公共产品供给，完善公共服务，从而减轻居民负担，解决广大民众消费的后顾之忧。

（3）加大对社会保障的投入力度。具体做到：加大财政拨款，进一步完善养老等各项社会保险制度，提高社会保险覆盖面，着重推进和完善社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，逐步做实基本养老保险个人账户；提高财政补助标准，加大医疗总支出中政府承担的份额，扩大城镇职工基本医疗保险覆盖面；加大财政对教育的投入，健全公共财政投入和保障机制，加大学生资助力度，保障全体国民特别是低收入群体接受教育的权利和条件；深化住房体制改革，大规模实施保障性安居工程。通过以上措施减轻居民在教育、医疗、住房方面的负担，以改善居民消费预期，提振居民消费信心。

（4）加大财政支出对农村的投入。农村人口约占我国居民总人数的50%，潜藏着不容小觑的消费市场。目前农村人口的人均可支配收入总体低于城镇，如果农村人口的可支配收入能够有较大幅度的增加，教育、医疗、社会保险等后顾之忧能够较大程度地解除，从而增强农民的消费能力和消费信心，那么，根据边际消费倾向理论，农村的消费市场一旦开启，会对扩大我国的内需产生较大的拉动作用。为此，要进一步推行和完善农村合作医疗制度和农村养老保险保障机制，加大对农村教育的投入力度，增加对农民的财政补贴，保障其可支配收入，消除广大农村居民教育、养老、医疗的后顾之忧，让农民有能力、有信心消费。

2.推进税制改革，优化税收结构

（1）调整流转税内部结构，并降低流转税占税收总收入的比重。①取消或降低部分生活必需品的增值税，以减轻广大居民承担的转嫁税负，使广大中低收入者有足够的购买力消费社会供给，提高消费能力。②进一步完善消费税的税制，适当调整现行消费税的征税对象和税率，使消费税更加明确地针对高收入群体，以弥补取消生活必需品的增值税所带来的税收损失。③深入推进并完善营业税改增值税。“营改增”使劳务的价内税成本降低，消费者购买商品和劳务承担的税负也进而减少，从而增强广大居民的购买力，起到刺激消费的作用。④“营改增”使第三产业尤其是服务业的税负减少，为服务业的发展创造了更优越的环境，从长远来看，有利于发挥服务业对广大劳动群体的吸纳作用，能够更好地促进就业，从而保障居民收入，促进消费需求的扩大。

（2）完善个人所得税税制，提高所得税占税收结构的比重。①加强税收征管，完善个人所得税申报制度，严防打击偷税漏税现象，以维护广大工薪阶层的利益。可以借鉴美国的税法，采用以家庭为单位的征收办法，根据家庭的组成结构、人数和总收入等实际情况，制定不同的适用税率和税前扣除额，如：同等收入的家庭，有学龄子女或老人的少缴税，无子女、老人的多缴税。同时配套实行严格的申报、审核流程，确保家庭成员的每一笔收入都在纳税审核的监控范围内。这样既能在较大程度上减轻部分家庭的税负压力，增强居民的消费能力，刺激居民的消费行为，又有利于杜绝偷税漏税现象，以促进税收公平，缓解收入差距的拉大。富人相比之前多交的偷、漏税款可以通过财政支出投入到社会保障等公共服务建设中，以解决中低收入者的后顾之忧，进而从根本上利于消费需求的扩大。②推行分类与综合制相结合的个人所得税税收制度，扩大个人所得税的税基，将资本性收入更多地纳入征税范围；缩小当前税率级数，在增强税率的累进性的同时，改变从级数1（月收入扣减3500元后不超过1500元的部分）的3%税率跃升到级数4（月收入扣减3500元后超过9000～35000元的部分）的25%的中低收入级数跳跃过快的现象。这不仅能促使持有大量资本性收入的高收入群体缴纳税款，防止税率累退性造成的不公，减轻广大中低收入群体的税负，增加其可支配收入和消费能力，又能提高个人所得税的比重，在一定程度上发挥所得税对促进消费的积极作用。③根据物价指数定期调整免征额。我国现行统一的3500元免征额过于僵化，缺乏对物价指数的考虑。规定工薪所得减除费用的目的在于保证居民基本生活费用不纳税（指个人所得税，生活必需品在购买时还是要纳增值税的）的原则。但如果生活必需品的费用持续上涨，居民的负担就会大大加重。如果借鉴国外经验，根据我国物价指数定期对免征额进行调整，就有利于减轻广大中低收入群体的压力，保证广大居民的可支配收入，从而保障广大居民的购买力，以利于消费需求的扩大。

（3）改革房产税，开征遗产税，以提高财产税占税收结构的比重。首先，深入推进房产税改革。房产税是许多国家地方财政收入的重要来源，例如英国房产税的占比就达到了50%。而我国自分税制改革以来，地方主体税种一直缺失。我国目前房地产保有环节的税收主要是房产税和城镇土地使用税，而2011年两者加总也达不到地方税收的4.5%。地方财政资金来源短缺导致公共服务投入不足，更使得地方政府过度依赖土地出让金收入（占比超过40%）。这在一定程度上加剧了房价上涨，从而加重了居民的购房负担，抑制了即期消费。房产税本身就有不易转嫁、直接性的特点，如果适当借鉴国外对居民住宅房产保有环节的税收政策（如对所有空置住房进行征税），以居民的存量和增量财富为税基，即房产及房产收入多者多缴税，少者少缴税，并在“宽税基，低税率”的税制改革原则下，扩大征税范围、规范减免措施，深入推进改革，不仅可以打击住房投机、缓解房市过热，促进社会资源的合理分配，还能起到收入二次分配的调节作用，从而体现社会公平，缩小贫富差距。国民将原本用于房产投资的资金用于即期消费，直接扩大了消费市场和消费需求。同时，高收入者多缴的税款通过财政手段转移给中低收入者，或投入公共服务，能够减轻广大中低收入者的负担，增加可支配收入，从而增强居民的消费信心，再通过边际消费倾向理论的作用，进而提升我国的整体消费水平。

同时，适当开征遗产税。遗产税与房产税相似，都是不可转嫁的直接税，对于个人收入分配的调节具有直接作用，是完整税收体系中不可或缺的组成部分。发达国家的研究结果表明，遗产和赠与直接影响着贫富差距的扩大。随着经济的发展和国民存量财富的增加，我国财产的代际转移也将进一步拉大贫富差距。国人，尤其是老人和富人受传统的消费观念及储蓄倾向的影响，习惯于“省吃俭用”为下一代积攒财富，更倾向于把财富传给下一代。过低的边际消费倾向也在很大程度上造成了消费需求不足的状况。遗产税的开征，一方面能够促使原本倾向储蓄的一部分高收入群体减少储蓄，增加即期消费，从而促进内需的扩大；另一方面，富人缴纳遗产税能够在一定程度上缩小贫富分化、利于社会公平，遗产税也鼓励富人把持有的财富捐赠给社会，从而有利于社会公共财富的增加和社会福利事业的发展。随着遗产税总额的不断增加，可以将其作为财政支出的转移支付部分，补贴低收入者收入，或者投入教育、医疗卫生和社会保障，完善公共服务等，间接减轻中低收入者负担，解决中低收入者消费的后顾之忧，从而刺激这部分人群的消费行为，以促进内需的扩大。

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[课题项目：江南大学大学生创新训练计划项目]

（作者单位：江南大学）