我国劳动力市场政府干预的变迁路径与发展趋势

2013-09-17刘焱白

福建警察学院学报 2013年3期

刘焱白

摘要：放任劳动力市场的自由发展有其缺陷，因而各国政府皆对劳动力市场进行干预。考察我国劳动力市场的政府干预可知，其历经了从严格规制到相对干预，从分割规制到统一规制，从具体规制为主到宏观调控为主的过程，反映了我国政府几十年来对市场干预的一般轨迹。因应这种变迁路径，我国劳动力市场政府干预应当是相对干预、统一规制，以宏观调控为主，并应以促进就业，保持劳动力市场供需平衡为其基本宗旨。

关键词：劳动力市场；政府干预；促进就业；劳动力市场供需平衡

中图分类号：D922.59文献标识码：A文章编号：1674-4853（2013）03-0076-05

各国政府皆有促进就业和维持劳动力市场供需平衡的职责，因而各国政府一般都会对劳动力市场进行一定程度的干预。这就是我们研究政府干预的变迁路径及其发展趋势的根据。

政府作为国家的实体代表存在，政府干预与国家干预并没有实质的区别。本文对政府干预采取较为宽泛的理解。[1]

（一）政府干预劳动力市场的主要理由

1.保障社会公共利益

“市场经济不是只要有了商品就能成立，还必须有使供需有效结合的流通机制。市场经济的发展导致了流通机制的发展，反过来流通机制的发展又进一步促进了市场经济的发展，这种相辅相成的辩证关系，与劳动力作为商品被交易的雇佣体制基本相同。”[2]但由于劳动力雇佣体制与劳动者的生活和人身权利密切相关，劳动力商品与一般商品不同。在现代社会，大部分人的生活依赖于付出劳动力后所获得的劳动报酬。而在一个劳动力市场供需不均衡的社会（这也是每一个国家劳动力市场的常态），人们可能通过劳动力市场也无法寻觅到赖以生存的工作岗位，这将造成这些人生活的困顿甚至影响其生存。这样，劳动力市场的无序或不均衡可能导致社会的无序甚至一部分人的生存危机，这是劳动力市场本身固有的特性使然，也给政府干预劳动力市场提供了最好的理由，不能任其在流通机制内自由放任地发展，必须由政府对其加以规范限制。

与社会公共利益有关的其他理由还在于：其一，市场本身存在缺陷，不可能解决所有问题，没有政府干预，特别是制度供给，劳动力市场就难以在正常轨道上运行；其二，如果劳资双方的地位与实力不平衡，劳动力市场完全自由竞争的结果只能是劳资双方之间的不公平交易，从而使劳动者权益得不到保障，失去社会公平；其三，劳动力市场无序运行会增大劳动力产权交易的成本，形成两败俱伤局面，造成社会经济效率损失，不利经济发展。这些理由都促使政府对劳动力市场进行干预。

2.维护市场自由竞争

市场经济要求劳动力市场开放、灵活、高效，劳动力商品价值只有在市场交换中才能得以体现，只有完全竞争的劳动力市场才能使劳动力资源得到最佳配置。但是，工会或雇主组织都可能影响甚至垄断劳动力市场。例如，哈耶克认为，工会的巨大权力是导致英国经济衰落的最重要的原因。自由的劳动力市场是劳动力市场得以发展的重要原因之一，但单纯依靠市场自身力量是无法妥善处理和协调好的。当然在目前，影响我国劳动力市场自由竞争的主要问题并不在于工会和雇主组织之间的竞争或垄断，而是由于供需巨大的不平衡所导致劳动力市场的买方垄断，更重要的还在于传统体制遗留的市场壁垒，以及政治经济民主和平等自由理念不强。这些都是无法由市场自行解决，而必须由政府强力主导加以构建和完善。

3.制衡劳动力市场主体利益诉求

首先，劳动力市场主体地位不平等需要政府制衡。在劳动力市场严重供需不平衡的条件下，用人单位与劳动者的经济地位强弱不同，这是不争的事实，指望完全通过双方自由协商、意思自治必然会导致明显不公的后果。因此，需要政府对强势一方予以制约，达致劳资双方力量的平衡；其次，劳动力市场主体的利益对立需要政府协调。市场经济下各类主体的利益存在对立。“利益就其本性说是盲目的、无止境的、片面的，一句话，它具有不法的本能。”[3]强势主体会利用其有利的经济地位充分维护自身利益，甚至滥用其强势地位，而弱势主体则难以主张其权利。强势主体对其个人利益的过分张扬，会造成劳动力市场的不稳定，进而破坏整个市场经济秩序。因此，需要政府对双方的利益诉求居中协调；最后，劳动力市场各主体的利益诉求是分散的，无法统一起来。即便同是劳动者或雇主，在其内部，利益诉求也难以统一。况且，并没有一个完全代表劳动者的组织和代表雇主的组织，无法形成一个声音来表达利益诉求。政府作为比较公正的第三方，有能力综合劳动力市场各种利益诉求，对各种利益诉求予以恰当平衡。

（二）政府干预劳动力市场的主要缺陷

虽然政府对劳动力市场进行干预具有较充分理由，但其局限性仍然存在。

1.政府干预本身存在失灵

政府的规制决策存在有限理性的一面，这可能导致规制失灵的出现，也有可能偏离社会公共利益的基点，特别是在对政府的约束和控制制度缺失或不健全的情况下尤甚。因为政府在进行干预决策时带有明显的个人主观偏好，缺乏客观的实证研究。这使得其在判断某项干预政策绩效时的标准表现出不一致性，而使其干预政策从一开始就丧失科学基础而表现出随意性。具体表现为，政府不遵循产权界定和成本核算、不计较总体的得与失这一最基本的经济效率原则而草率地为了一方的利益而去损害另一方的利益；或者政府错误地对微观领域的非外部性行为进行干预等。如果政府干预偏离合理范畴，则劳动力市场必然失衡，导致劳动力市场不稳定状态的出现。

2.政府干预存在“越界”冲动

一方面，政府干预常常导致利益在社会不同成员之间的重新分配，因此，对于获利者或既得利益集团来说，为了维护自己的利益对政府干预产生了需求，这种需求又常常通过寻租活动而得以实现。而寻租又将对政府干预形成较大的激励，这种激励催生着政府乐此不疲地进行设租，为其进一步地干预寻找借口，“越界”干预就常常不可避免；另一方面，政府往往对过去的制度有较强的依赖性，而囿于路径依赖，人们也对“越界”干预较为容忍。这是由于我国当前所推行的各种制度改革是经由自上而下的并通过政府命令和法律引入而得以实现的一种强制性制度变迁。这种变迁由于缺乏了一致性同意原则，使得人们对它的学习和认知还需要一个过程，人们的遵从率在此期间往往不能达到理想效果。所以，即使在制度已发生变革的情况下，人们对旧制度的依赖性导致了其行动仍滞后于已变迁的制度，或者说是观念不能及时更新。[4]

因此，政府对劳动力市场的干预体现了“公权对私权本身及私权行使的过程和结果作出的反应，是对私权进行限制、剥夺、服务及保障的一种法律制度安排。” [5]这要求，一方面，建立一整套规范、控制政府干预的法律制度，使政府干预法制化、规范化；另一方面，对私权的行使和结果直接进行规范控制，使私权的行使和结果符合立法者的社会和经济政策目标。政府对劳动力市场的干预只能是合理且恰当的干预，而不应当是非理性的“越界”干预。对于政府干预本身，必须予以法律规制。

二、我国劳动力市场政府干预的变迁路径

在相当长的一个时期内，我国实行的是严格的计划经济。在计划经济体制下，我国的劳动就业制度为“统包统配”制度，即城镇劳动力的就业，统统由国家包下来，实行统一安排和统一分配。只要被劳动部门安排到公有制的企业，就可以端起“铁饭碗”，吃起“大锅饭”。在这种情况下，劳动力市场的自行运作，甚至劳动力市场本身，都是根本不存在的。直到20世纪80年代，在市场化经济体制改革进程中，国家对劳动用工制度作了一定程度的市场化改革，初步放开了劳动力市场，我国的劳动力市场才开始形成并发展起来。考察我国政府近三十年对劳动力市场的管制和干预，可以发现以下一些显著的变迁路径：

（一）从严格规制到相对干预

自20世纪80年代起，随着市场化劳动制度改革，我国劳动力市场开始逐步形成。基于维护社会稳定以及贯彻执行既定改革政策，劳动力市场被政府严格规制，一切劳动力市场的改革以及相关政策的实施都是在政府的强力主导下进行的。例如，放开农村劳动力进城务工、控制劳动力的随意自由流动、国有企业在1984年开始推行的“优化劳动组合”、国有企业从1991年开始推行的“破三铁”（铁饭碗、铁交椅、铁工资）、全国1995年开始普遍推行“全员劳动合同制”、1997年开始的“人员流动和职工下岗”等。这些规制对于我国劳动力市场的形成与发展作用非常明显。其中最为重要的是，确立了劳动力产权体制、劳动力流动机制以及劳动就业双向选择机制等。但是，这种严格规制是受制于当时的大环境，即政府规制的计划经济劳动力产权制度向市场经济劳动力产权制度变迁容易使绝大多数国有企业职工利益受损，必然遇到职工不同程度和不同形式的抵制，这就要求政府来主导，以政策和行政法规引导甚至采取行政命令方式强制推行。

然而，随着时代的发展和市场经济体制改革的深入，这种严格的政府规制对于完全市场经济意义上的劳动力市场的建设也是存在较多阻碍的。因为市场经济应当是资源配置市场化、安置渠道多元化和义务约束契约化，换言之，价格机制和供求信息将成为影响劳动力市场的主要参照系。如果政府仍然对劳动力市场实施严格规制，必将使得劳动力市场“国家计划安置就业和劳动者被动就业”的单向就业机制长期化，造成政府对劳动力市场干预的渠道的唯一性、手段的行政性、强制性和不灵活性。因而，自20世纪90年代末，我国政府逐步放开对劳动力市场的诸多规制，政府仅在一些重要事项上对劳动力市场进行引导、监督和管理。自此，政府干预从严格规制步入了相对干预的阶段。当然，随着生产要素配置市场机制的全面引入，劳动力市场也在向个人化、市场化和契约化方向进一步演化，目前这种转变仍在进行中，还需要一个较长的过渡期才能完成。

（二）从分割规制到统一规制

我国劳动力市场的发展不仅受制于经济因素，更受制于政治和社会因素。正是由于经济改革进程的迅速推进与社会和政治领域中传统制度变革的滞后，使我国劳动力市场演变成了一种被多重分隔的格局。对应这种分割状态，政府实施了分割规制，主要包括了城乡二元劳动力市场分割规制。

我国存在城乡二元社会经济结构，劳动力市场也形成了城乡二元劳动力市场。长期以来，我国对不同的劳动力市场实施不同的规制，限制劳动者在不同劳动力市场的自由流动。农村劳动力不能自由进入城镇劳动力市场，并且，城市的行政等级越高，对农民限制得越严。1984年，国务院允许农民“自带口粮”进入小城镇，使城乡劳动力市场之间持续了26年的分隔终于开始松动。随着经济社会的发展，我国逐步放开了农村劳动力进入城镇劳动力市场的限制，但城镇劳动力仍然不能随意进入农村劳动力市场。进入21世纪，我国党和政府明确提出推进城乡统筹就业、建设一体化的劳动力市场的政策目标。这表明政府对城乡二元劳动力市场的分割规制将被统一规制所取代。

（三）从具体规制为主到宏观调控为主

如果政府为劳动力市场上的每一个主体进行匹配并替代市场主体作出选择，那么政府干预的手段必然是具体而细致到足以阻碍市场机制的正常运作。自20世纪80年代我国劳动力市场形成后很长一段时期，政府依然为劳动者的就业或企业的招聘实行强制调配，以尽量满足社会大众的就业需求。但是，这种具体规制方式与市场经济的运行格格不入，不利于我国市场经济体制的构建。因而，从具体规制为主到宏观调控为主，是市场经济的必然要求。目前，我国基本实行就业促进和就业保障制度，即主要从宏观层面对劳动力市场进行调控。劳动者的就业通过劳动力市场来解决，而政府的责任主要在于努力创造就业机会，不再直接限制或包办劳动者就业，只有当劳动者自行寻求劳动机会或确保劳动机会有所不能时，政府始补充提供劳动者以适当机会，或提供其维持生活必要之资金。因此，我国政府的干预作用主要表现在宏观层面的创造就业机会和实行失业救济。

三、我国劳动力市场政府干预的发展趋势

在我国，劳动力市场以市场调节为主，劳动者自主择业、市场调节就业是基本形态。由于我国劳动力严重过剩导致了劳动力供需不平衡，对整个社会的和谐稳定产生了严重的负面影响。据劳动和社会保障部、国家发展和改革委员会制定的《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006—2010年）》的统计，到2010年，全国劳动力总量达到8.3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，而劳动力就业需求岗位只能新增4000万个，劳动力供求缺口在1000万个左右。政府为维持社会稳定与经济发展，有必要进行干预，促进就业，保持劳动力市场的供需平衡。这是我国劳动力市场政府干预的基本发展趋势。

（一）实施积极的劳动力市场支持政策[6]

1.应加强职业指导，改进职业介绍方法，提高就业服务机构的工作效率。投入大量资金建立和完善劳动力市场信息网络，为劳动力市场供求双方提供迅速、准确、权威、完善的信息服务，增加人们获得有关工作缺位和求职者技能信息的可能性，并帮助求职者与雇主联系。

2.应大量建立公共就业服务机构。公共就业服务机构应成为就业服务体系中的主体部分，也应成为政府促进就业的主要手段。应当规定政府对公共就业服务事业的职责，如制定公共就业服务事业发展规划、举办公共就业服务机构、投入公共就业服务经费、维护公共就业服务秩序等。

（二）完善就业调控体系

1.构建劳动力市场预测预警，主要包括：职业需求预测、劳动力供给预测、失业率预警线等。

2.实行就业规划，主要是就经济增长与就业增长的关系、就业人口的增加和布局、失业率的控制等作出规划。既有专门的就业规划，也有作为国民经济与社会发展规划组成部分的就业规划；既有年度规划，也有中期规划和长远规划。

3.实施就业规划的各种政策手段。主要包括：（1）产业政策。制定有利于劳动力合理分布和就业增长的产业政策，尤其重视发展第三产业、劳动密集型产业的政策和促进中小企业发展的政策；（2）所有制结构政策。鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使其成为劳动者就业的主渠道；（3）城镇化政策。加快城镇化进程，扩大农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移的空间；（4）外贸政策。鼓励出口贸易，改善出口结构，保持和扩大劳动密集型产品出口规模；调节进口商品结构，抵制外国商品倾销，保护民族产业；（5）财政政策。利用财政优惠政策，扶持第三产业、劳动密集型产业和中小企业的发展，鼓励境内外投资者向高失业率地区进行生产性投资；增加对公共工程和公益服务部门的财政支出，扩大其就业需求；增加对职业培训、公共就业服务的财政支出，提高公共就业保障能力；（6）信贷政策。优化信贷资金投向，支持产业关联性强、就业潜力大的行业、部门、企业的发展；建立服务于就业促进目标的专项信贷资金；（7）投资政策。运用国有资产投资手段，带动民间投资，扩大国有资产创造就业岗位的功能；（8）其他政策。如制定妇女、残疾人就业的最低比例，保障妇女、残疾人就业。[7]

（三）组织开展各类职业技能培训

通过对劳动力进行职业培训，把非熟练工人培训成有一定技术熟练程度的工人，把不适应职业定位要求的劳动者培训成能够满足企业需要的劳动者，可以提高劳动者素质和技能，培养劳动者就业竞争力。加强劳动力职业培训的政策和措施，主要包括：

1.通过立法对各类职业培训予以确认和保护。应当在现行的《职业教育法》和职业培训法律法规中作出针对弱势群体的特殊保障规定，将劳动者职业培训政策法律法规的适用对象扩展到所有劳动者；

2.将劳动力职业培训列入各级政府的日常工作范围，中央和地方各级政府在财政支出中安排专项经费扶持劳动者职业培训工作。劳动力职业培训经费实行政府、用人单位和劳动者个人共同分担的投入机制；

3.建立协调有力的职业培训领导和管理体制。职业培训工作是一项综合性很强的系统工程，应从中央到基层建立由党政分管领导牵头，多部门参加的“劳动力开发就业和职业培训领导小组”，统一领导和组织开发就业和职业培训工作。[7]

参考文献：

[1]李昌麒.论市场经济、政府干预和经济法之间的内在联系[M]//杨紫煊.经济法研究：第1卷.北京：北京大学出版社，2000：56-65.

[2][日]马渡淳一郎.劳动市场法的改革[M].北京：清华大学出版社，2006：3.

[3]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1961：235.

[4]赵万江，胡春生.论政府干预的边界及越界治理[J].社会科学研究，2006（4）：89-93.

[5]应飞虎，王莉萍.经济法与民法视野中的干预——对民法与经济法关系及经济法体系的研究[J].现代法学，2002（4）： 116-125.

[6]国务院新闻办公室.中国的就业状况和政策白皮书[EB/OL].（2004-04-26）[2013-01-09]. http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/26/content_1440079.htm.