促进高等教育公平的财政转移支付政策研究

孙 靓

（西南财经大学，成都 611130）

一、引言

财政转移支付，由英国经济学家庇古在1928年提出。目前在我国，常被提及的财政转移支付主要是指上级政府的财政收入转做下级政府的收入来源以支付本级支出。随着我国社会主义市场经济体制的过程推进，1994年我国实行分税制财政体制，在核定地方收支数额的基础上，与之配套地实行了中央财政对地方财政的财政转移支付制度。该制度更好地实现了中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，调节区域经济发展不均衡，更好地促进以人为本，全面、协调、可持续的发展。

二、研究背景与意义

近年来，高等教育公平问题越来越成为人们关注的焦点，与义务教育相比，高等教育具备更多的私人物品性质，能够显著地改善人的社会生存状况，而经济状况对接受高等教育者的影响巨大，对于那些相对贫穷的求学者，应该给他们提供数量众多、付费较低的学历或非学历的高等教育机会。高等教育又兼有公共产品的成分，存在巨大的正外部效应。因此，不应因经济因素失去选拔、培养高素质精英人才从事高水平研究的机会，从而降低高等教育的培养质量。从增进社会的公平、和谐与稳定、实现产业结构的转型和培育创新核心技术方方面面来看，高等教育的公平问题显得尤为重要。

“高等教育应是根据个人成绩对一切人平等开放，使更多的人接受高等教育”。然而，高校入学机会的城乡差距、阶层差距、地区差距有较复杂的原因，其中，高等教育资源分配不合理是形成这些差距与不公的主要原因（见表1）。为了逐步缩小各地因财力发展失衡而导致的日渐增大的地方高等教育事业的差距，有必要从我国实施分税制后各地政府对其所属高校的财政投入现状与投资能力出发，研究促进高等教育均衡发展的财政转移支付政策，这对促进全社会科学发展、和谐进步均具有一定的理论与现实意义。

表1 高等教育资源的省际差异

三、财政转移支付的必要性与现实依据

解决高等教育资源分配的不合理，经费问题首当其冲，从财政转移支付的角度研究经费投入问题具有明显的现实意义。

我国现行的经费投入方式为 “综合定额加专项补助”，是根据生均培养成本、学生人数，以及各个高校的特殊发展需要来确定经费的分配方式。通过表2不难看出，目前我国部分省（自治区、直辖市）的教育经费投入并不均衡。另外，有些地区高校的自身融资是有难度的。教育经费短缺已成为共性难题。

众所周知，高等院校办学需要大量办学经费。政府给予的经费拨款不够或者不均衡造成高校经费短缺，不仅会影响到在校生的受教育质量，更会影响到办学规模，从而影响本地考生接受高等教育的机会。这样一来，重点大学多的地区，本地考生所拥有的优质高等教育入学机会就会多于重点大学少的地区考生所拥有的机会。

中央政府以财政转移支付形式，通过强有力的宏观调控，不断加大对经济欠发达地区高等教育教育的投入，不失为解决高等教育资源分配不均衡的有效手段。

表2 2000年北京市与河南省人均财力、教育投入占本级财政支出比例、高校生均公用费比例

四、高等教育财政转移支付的依据

我国对于高等教育的财政转移支付除了以上所述的现实必要性外还能从公共管理学、公共经济学等众多学科中找到理论依据。

（一）高等教育具有明显的正外部性特征

正外部性即经济主体从事的经济活动既使自己得益，也得益于其他经济主体，但却未因此而得到应有报偿。高等教育是政府提供的准公共产品，其受益范围超过辖区边界而外溢到其他地区。由于现阶段我国区域经济发展不平衡，大多数中、西部高校毕业生愿意去“北上广”及东部沿海地区等经济发达的地方工作。这样就出现了“中西部地区承担教育资本而东部发达地区获益”的现象。这种现象使得“发达地区消费，欠发达地区买单”，严重影响了地区间经济的协调，教育的公平。而且，政府可以从这些人力资本转入的发达地区所产生的经济效益中获得比以前更多的财政收入，理应用这些财政收入对生源流出地区进行转移支付来弥补这种损失，促进高等教育公平。

（二）纵向财政失衡

纵向财政失衡是指个不同层级的政府之间财政收入权与其承担的财政支付权的不匹配现象，主要是支出权大于收入权。纵向财政失衡主要是由财政分权引起，我国高等院校分为部属院校和省属院校，部属院校由中央财政直接提供办学经费，而省属院校则由地方政府提供办学经费。由于我国中央政府统一征收和管理国家税收，而部属院校的教育经费由地方政府根据实际情况因地制宜的拨款，因此，对于教育资源稀缺，且省属院校较多的地区，中央政府通过纵向转移支付来弥补地区间的教育发展差异是很有必要的。

（三）横向财政失衡

横向财政失衡是指同级政府间的财政收入能力和支出需求的差异。地方政府的财政横向差异主要是由于地方经济发展水平不同造成地方财政收入差异从而影响地方政府对高校提供教育经费的能力。根据表3可知，人均GDP较高，经济较发达的地区高等教育资源比人均GDP低，经济欠发达的地区丰富。所以就高等教育而言，政府采取横向转移支付是减少政府间财政差异，解决财政失衡,促进高等教育公平的一个较好方式。

表3 2003年省际GDP与高等教育资源比较

（四）地方税率的刚性限制税率的增长

一方面，由于我国的税收制度及地方税率的刚性，个人所得税和流通税会与通货膨胀率同时攀升。所以在经济落后且税收来源有限的情况下，地方政府通过增税提高高等教育财政投入会加重企业和居民负担并引起通货膨胀，导致经济衰退进而造成社会动荡。这显然不是筹资的可行和理想的渠道。另一方面，与落后地区相比，发达地区财政资金的边际效用却是递减的。所以，中央财政应通过财政转移支付把教育资金投放到更需要它的地区。

五、目前高等教育财政转移支付制度存在的问题

高等教育财政转移支付的目的是实现各地教育财政能力的均等化，缩小省际高等教育资源分配差距从而促进高等教育的区域协调发展。然而，现行的高等教育财政转移支付制度存在以下问题使得我国高等教育无法做到区域协调发展。

（一）高等教育财政转移支付的结构存在不合理性

我国从1994年开始实行的财政转移支付大致可分为两类，一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付又可分为税收返还、体制补助和过渡性转移支付。由于我国实行的“基数法”税收返还和体制补助是根据地方上缴的税额来确定返还和补助的金额，经济发达的地区获得的补助比经济欠发达地区还要多，所以税收返还和体制补助不仅无法缩小高等教育资源分配的区域性差距，在一定程度上还会加大这种差距。过渡性转移支付可以起到平衡资源分配区域性差距的作用，但一般性转移支付在我国财政转移支付中只占很小一部分。而税收返还和体制补助又在一般性转移支付中占据很大比例，所以过渡性转移支付的实际金额就少之又少。这就大大减弱了中央政府均衡高等教育资源分配的能力。另外，专项转移支付是指上级政府为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金，主要分为无限额配套补助，有限额配套补助以及非配套补助三种形式。我国目前大多数专项教育转移支付采用单一的有限额配套补助形式，然而这种形式意味着接受补助的地方政府需要筹集到一定数额的资金才能获得上级政府的补助。这就使得财政实力较为雄厚的地方政府比财政实力薄弱的政府获得更多的补助，从而无法有效地缓解高等教育资源的区域性分配不均。

（二）中央财政的高等教育专项转移支付金额分配不合理

目前，我国中央财政最大的专项转移支付项目是“985工程”拨款。如表4和表5。“985工程”已经使得入选的学校获得的资源，远比未入选的多几倍甚至几十倍。而像河南省这样教育落后的人口大省根本没有“985工程”高校，这也就意味着河南省的所有学校都得不到这占中央财政收入的1%的专项转移支付。而与此同时，北京市高等教育发达的区域有很多“985工程”高校，这些区域就可以享有这部分专项转移支付。这样一来，专项转移支付就加大了高等教育资源的区域分配不平衡。

表4 目标定位：“世界一流大学”

表5 目标定位：“国内一流、国际知名高水平大学”

（三）我国高等教育财政转移支付的法律保障有待完善

目前，我国尚无涉及高等教育财政转移支付事宜的法律，就连《预算法》也无相关条款。我国高等教育的财政转移支付目前所依据的还是财政部1994年制定的《过渡期转移支付方案》，相比于正规法律效力层次过低。客观上造成了人们对高等教育转移支付问题的重视不够，也影响了权威性和可操作性。因缺乏明确统一且权威的法律规定而使得转移支付显得不仅不透明、不规范，出现了大量挤占、挪用、截留、沉淀现象。同时，高等教育的财政转移支付的主体及其权利义务非常不明确。这就导致国家受损、高等教育资源分配不均，而某些部门获利。

六、对我国高等教育财政转移支付制度的几点建议

由于我国高等教育财政转移支付制度尚不完善，现针对我国现行的高等教育财政转移支付制度提出以下几点建议。

（一）提高一般性转移支付中过渡性转移支付所占比例

首先，对一般性转移支付进行“增量调整”。在我国高等教育财政转移支付的总量不断加大的环境下，中央政府可以采取 “税收返还和体制补助的总量不变，但所占比例不断减小”的方法，即在财政转移支付的增量中给予过渡性转移支付更多金额。当然，这些增加的金额一定要根据“因素法”，即选取一些不易受到人为控制的、能反映下级政府财政能力或（和）支出需求的客观性因素，如人口规模、人口密度、人均GDP、工业化水平、城市化水平以及自然因素等来测算各地增加的过渡性转移支付数额。

其次，中央政府可以通过加大弥补地方标准收入和标准支出的差额来保证地方政府的既得利益，从而保证经济落后地区的高等教育的资金来源。

再次，一定要逐年逐步地削减税收返还和体制补助的数额，把握好节奏。可以尝试设立5—10年过渡期。不能使税收返还和体制补助的数额骤减甚至马上取缔。

（二）建立独立的高等教育财政体系，对高等教育财政转移支付等财政政策进行全面的专项管理

目前世界上的教育财政体系分为混合型和独立型，而我国现行的是混合型的高等教育财政体系。由于高等教育的财政问题无法被单独、系统、全面的管理，造成了一些因为效率低下而形成的弊端。高等教育转移支付项目多头管理，交叉重复；专项申报审批资金支付链条过长，需层层上报、审批等等。建立独立的高等教育财政体系，就可以加强对高等教育财政转移支付等过程的管理与监督，提高决策的正确率从而提高高等教育财政体系的效率。

（三）加快建立高等教育财政转移支付的法律体系

应根据我国财政体制改革的进程，建立起一套与我国高等教育现状相适应的法律体系。首先应将高等教育财政转移支付写入《预算法》，待到我国高层教育的财政体制改革发展到较成熟的阶段时，应单独制定《高等教育财政转移支付法》。在立法内容上，不仅要确定中央财政对地方政府的高等教育财政转移支付的数额计算方法，也要确定其监督检查办法及法律责任、惩处措施等等。

教育资源的均衡是教育机会公平的基础，教育机会均等是现代社会教育公平的核心。财政转移支付是一个复杂的系统工程，事关方方面面，用财政转移支付的手段解决高等教育资源分配均衡问题也不是一蹴而就的，但只要能站在科学发展的高度认识这个问题，就一定会把事情办好。

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