中国食品安全规制模式的变革:现实与选择

崔焕金

(山东工商学院经济学院，山东 烟台 264005)

随着食品行业市场治理失灵问题越来越突出，食品安全政府规制日益为世界各国所重视，随之它也成为社会性规制范畴内最为重要的领域之一，当然食品安全政府规制失灵问题在中国就更为严重，也更为社会各界所关切。食品安全规制的目的在于保障和维护消费者的饮食安全、生命健康，而构建一个合理、有效的治理架构是实现高效率规制的关键。“三鹿事件”以来，先是乳品新国标制定涉嫌被大企业“俘获”的质疑频频现于报端，在随后发生的双汇瘦肉精风波平息之际，蒙牛乳品致癌及随意更改生产日期事件又再次推波助澜，食品安全问题屡屡发生并在不断地挑战人们的承受极限，广大民众不禁对中国现行食品安全规制是否有效产生质疑，同时，社会各界对政府食品安全规制深化改革的潜在需求和愿望也更趋强烈。基于此，我们主要运用制度变迁和历史回溯的研究方法，着重考察中国食品安全规制制度演进与变革中存在的问题，并提出相应的政策建议。

一、中国食品安全政府规制的历史演进

规制模式是适应某一经济社会发展需求的规制方法、政策与执行机制的高度概括，它通常是由规制理念、规制工具、规制权力架构等核心要素构成。食品安全规制模式变革究其实质就是围绕食品安全社会规制需求的升级而对核心要素做出相应的调整和改进。当然，食品安全规制的产生、演进与变迁就离不开固有的环境、历史条件及特定背景，所以从制度的历史背景展开，把制度动态变迁视为一个历史过程来分析，可以更好地审视不同阶段食品安全规制的因由、合理性与必然性，也可以从更为宽广纵深的视域内清晰地发现其存在的缺陷与不足，从而摆脱就当下问题寻求治理方案的视域局限。

(一)1992年前食品安全规制的改革

20世纪80年代，是中国计划经济向市场经济过渡时期，食品安全规制重心依然是计划经济时期关注的食品数量安全问题，这一阶段政府规制的主要目标是加强食品行业的产业管理，促进食品行业壮大与发展，由此，同期食品安全规制也仅局限于食品卫生管理层面。当然，在向市场经济过渡中，食品行业的政府管理由原先的直接生产的产业管理逐渐转向以政府引导市场和维护市场秩序为主的间接管理，政府干预经济运作和介入企业经营的力量弱化，与之同时，政府在市场维护和社会服务的职能逐步得到强化，政府对食品安全规制的重心从开始的侧重于经济性管制转向偏重于维护市场秩序和公共利益的社会性管制。

(二)1993～2007年间的食品安全规制改革

1993年中国步入创建宏大的社会主义市场经济体制新阶段，总体上通过放松食品行业的经济性规制和加强社会性规制凸显中国食品安全规制改革的方向，食品安全规制理念转向“确保食品链的各个阶段具有安全性与适宜性的条件与措施”的基本保障，形成基于食品生产链全过程监管的分散型架构。具体表现在:

第一，为应对日益频发的食品安全事件，政府加快食品安全立法进程，试行12年之久的《食品卫生法》正式推出，至2006年，共制定食品安全法律、法规等840多部，在法律制度安排中构建了一个相对完善的能够维护食品安全的规制行政法律体系，基本上解决了在食品监管领域内有法可依的问题。然而，中国食品领域近些年不断扩大的严重违法案例和人们呼吁改革的现实表明，食品安全行政法律体系仍然存在诸多问题和隐患。其中最为突出的是“部门立法”问题。从早期《食品卫生法》《产品质量法》到《农产品质量法》等制定，都是由相关部委起草完成，呈典型的部门主导型立法模式。其负面影响是部门利益始终尾大不掉，存在“藉法扩权”“借法逐利”及“与民争利”嫌疑而广遭诟病，同时，部门立法易缺乏统一性，食品安全规制的“立法打架”“机构打架”和“标准打架”时常发生，极大地消融了食品安全规制效率。

第二，分散型食品安全管制模式初具规模。随着有关涉食安全行业管理部门的合并撤销，独立职能的安全和卫生规制部门成立，中国初步形成多头共管的分散型管控模式。当然，这种分散模式固有弊端是规制分工边界不清晰，职能交叉重叠严重，部门利益混杂不清，机构协调难度大，最终致使食品安全政府规制的治理效率低下。

(三)2008年来食品安全规制的改革

十七大后中国开启建设服务型政府的新时期，政府改革的注意力从长期以来关注经济发展转向利益协调，而相应的“把饼做大”和“把饼分好”两种发展思路对改革提出的要求大不一样。服务型政府建设理念落实到食品安全规制上，最为关键的就是把原先的食品卫生规制理念上升到食品安全的理念及坚持食品安全的公共利益导向。由此，中国这一阶段食品安全规制改革重心旨在管制模式和食品安全立法方面寻求突破。

在2008年这一轮政府机构改革中，以“大部委制”精神为主线，在食品规制领域进行大幅度调整，将原先负有综合协调职能的食品药品监管总局并入卫生部，同时把新卫生部作为食品安全规制领域的综合监督协调部门，负责食品药品领域的综合监管、组织协调和处置重大事故等;同时，为加强食品安全规制，依据新的《食品安全法》，国务院和地方政府纷纷成立高规格的食品安全委员会以强化食品安全规制的统筹协调。另外，在立法层面，为克服原先部门立法存在的弊病，移植各国在食品安全领域制定基本法的普遍做法，在2009年中国制定了第一部食品安全治理基本法——《食品安全法》，它突破了《食品卫生法》立法理念，把过去较低层次的食品卫生规制理念和一般性产品质量理念上升到世界卫生组织倡导的食品安全立法理念，特别强调“保护消费者健康不受损害”。与先前的食品卫生规制标准相较，现在更加重视对食品生产链全程安全管控的理念。这一阶段的食品安全规制改革，基本符合国际规制发展演进的路径，规制理念从食品卫生上升到食品安全层面;管制法规从部门主导法规体系转向以《食品安全法》为中心的基本法新体系;政府规制制度架构也从原先的分散型逐渐转向综合型规制模式。

二、中国食品安全领域的政府规制困境

纵观改革以来中国食品安全规制变革历程，虽然在规制理念、权力配置、规制立法等方面向前迈出一大步，但以政府为单一治理主体的规制架构贯穿始终，食品安全治理领域中相关利益的各种非政府主体一直没有得到足够重视。而且，现行架构蜕变于计划经济体制，难免会受到原有的“全能政府”治理理念惯性的影响，从而必然的选择以政府机构为主体建构食品安全治理的单中心规制模式，它不仅越来越难以协调日趋复杂的涉及食品安全多方的利益关系，而且在食品安全治理实践中也表现出较低的效率，从而使得政府这只“看得见的手”无法充分发挥调控市场的功能，最终致使食品安全政府规制处于几近失灵状态。

(一)政府主导的单中心治理模式易产生规制供给不足与被“俘获”问题

面对频发的食品安全事件，社会对食品安全的需求强烈，但由于政府在规制中一直扮演单一中心角色，而食品安全治理中其他利益主体如企业、社会层面主体以及普通消费者群体参与治理的范围、层次和力度都明显不足，致使食品安全规制主体相互制衡的竞争不充分，从而极大地抑制规制制度创新供给，这表现为中国规制制度变迁周期过长，如计划经济时期食品卫生试行条例几乎30年不变，于1983年试行的《食品卫生法》持续12年，又正式运行14年，直到2009年《食品安全法》出台才废止，前后长达26年，规制变迁周期过长削弱了制度变迁的绩效。此外，食品安全规制往往直接关系到地方经济的利益得失，在“GDP”指标、税收、就业等地方利益驱使下，一些地方政府在维护社会公共利益的目标上发生偏离，政府被利益关联方或特殊利益集团所“俘获”，与被规制方或特殊利益集团分享垄断收益，致使食品安全规制领域经常出现管制的“越位”“错位”或“缺位”等现象［1］。我们不妨通过对三鹿事件、双汇风波的回放，就清楚地看到，由于它们都是当地政府国民收入和财源大户，在把发展经济视为政府第一要务的背景下，政府其他部门的干预使得规制部门在处理这些事件的过程中畏手畏脚，表现出明显的规制消极和不作为，甚至与政府行政部门一样的坚持唯地方经济发展的价值取向，背弃了食品安全社会规制存在根本的公共价值诉求。由此可见，由于现行治理结构框架中非政府主体参与不足，单纯政府主体治理模式难以形成对自身行为的有效监督制约，所以政府单中心治理模式内生的规制创新不够与管制“俘获”问题也就难以根除。

表1 中国食品安全政府规制变革模式的历程

(二)规制手段单一及资源整合难度大

中国食品安全规制是典型的政府为惟一主体的单中心模式，它嬗变于计划经济体制，强调规制手段的强制性、对立性和单一性，而往往忽略规制手段的多样性、激励性和融合性。因此，单中心治理模式的根本特点是规制机构不重视日常监管和综合治理，而往往以运动式的“专项检查”“停业整顿”“罚没”等事后管理代替综合治理，以行政处罚代替日常监管。当前，随着制度环境变化和食品工业技术的飞速发展，食品产业成长中呈现市场要素更加庞杂、多样、动态化等特征，这就要求规制必须针对技术生态与市场环境的变化进行相应调整，而且，由于规制制度演进具有路径依赖影响，行政命令式的规制工具成为一种制度惯性并难以革新。

在中国食品安全治理架构中政府一直居于治理结构的垄断地位，虽然食品安全规制体制几经改革，但始终没有形成一个体制统一、独立运转的规制机构。为解决多部门共同规制存在的搭便车、消极怠工、推诿责任等规制不力现象，放大规制资源整合的效率，国务院与地方政府成立综合性的食品安全委员会以统筹食品安全规制资源。然而，食品安全委员会仅仅是食品安全监管的议事协调机构，它不仅不是一个完全的行政主体，而且对其在法律上如何定位以及未来发展方向都不明确，规制权力仍分散于食药、卫生、农业、质检、工商等众多部门，它们都具有食品安全规制的部分权责，共同构成“以分段管制为主、品种管制为辅”的分权监管模式，也就必然形成在规制市场中有多个不同机构同时行使管制权却难以避免各自为政的局面，而且管制权的重置必然产生监管权责的交叉和重复，从而使得现行规制模式难以实现效果好、运转灵、资源节约的监管目标［2］。

三、中国食品安全政府规制模式的变革方向

(一)更新食品安全政府规制理念

由于食品的信任品特性容易造成市场治理失灵，这就为政府规制的介入提供了理由，但政府规制的必要性不等于规制的有效性，政府规制无效或失灵现象也相当普遍。规制失灵又在很大程度上损害人们对于政府维护食品安全的信心。其实，从市场失灵到政府介入所内涵的两极治理逻辑必然地衍生出以政府为惟一主体的单中心治理模式，从而否定其他相关利益主体介入的可能，而且中国食品安全治理范式确立染墨于原先的计划思维，政府治理理念无疑根深蒂固。当然，由于食品安全事关公众利益，有效地规制不仅需要政府的强力介入，而且更加需要负有第一责任的食品企业自我监管，以及利益攸关的各种社会层面主体和普通消费者的共同参与。然而，中国食品安全规制模式设计沿袭了高度集权的历史传统与计划体制的惯性，赋予政府职能部门垄断主体的地位，而缺乏其他非政府主体参与治理重要性的认知。在单中心治理模式下，政府只是负有监管责任，是第二位的，但现行模式却将政府推向无限责任的深渊;食品企业作为食品安全治理架构内第一承担者，却成了单纯的管制对象或被管制者，制度设计中显然缺乏激励企业自我监管的制度安排;权力制衡中政府行政力量过于独大，在政府过度干预市场和社会力量的同时，也极大地削弱消费者和社会主体自我参与社会规制的能力和范围，加之制度建构没有形成有效的参与途径以及良好的制度环境，最终使得各种非政府主体参与食品安全治理的积极性、效果及能力大大降低。

综上，在政府单一主体的治理模式中，由于规制主体的政府垄断、利益相关的其他主体介入的缺失，加之主体间制约机制缺乏，食品安全规制效率低下也就不足为奇。因此，中国食品安全规制改革的首要任务是更新沿袭计划体制思维的单中心治理思路，在观念更新中引入包括非政府主体在内的多元主体共治的多中心治理理念，或许是突破当前食品安全治理困境的理性选择。迈克尔·博兰尼的多中心治理理念作为公共事务管理的新理论范式广为西方国家政府职能改革借鉴，V·奥斯特罗姆夫妇在此基础上发展形成多中心治理理论。其核心是认为由多个中心构建的治理结构能够通过多个主体之间的相互竞争与制约取得相互重视对方价值和存在的效果，并在多元框架内形成多种合约性与合作性的沟通、协调机制，或者利用共同的利益取向形成核心机制来消解各种矛盾和冲突［3］。由此，在食品安全公共事务中，政府单一主体造成的监管垄断结构又必然内在得出规制供给工具单一，无法满足人们的多种偏好，并且会导致寻租、俘获等问题，其结果自然是规制绩效很差。所以，转变政府在食品安全规制的定位和建构理念、打破规制的政府垄断是变革的突破口。当然，打破政府垄断并不意味着政府退出食品安全规制或让渡责任，而应为各种非政府主体制定参与规则，营造良好的参与环境，鼓励、引导它们运用法律、政策、非正式规则等多种手段参与治理事务，最终构建一个包括政府机构、社会主体和消费者在内的社会综合治理网络架构来分解分担食品安全规制的责任。

(二)政府规制机构间权力配置型式的重构

就世界范围而言，食品安全规制权力配置模式按政府机构规制权力的整合程度分为集中型、分散型和综合型三种形态。集中型是政府将监管权集中于某一个机构或部门的一种规制模式，这以欧盟、加拿大为典型;分散型是由多个政府部门共同执行管制的模式，为美、日、澳所用;综合型则是兼有前两者特点，将管制执行和安全风险评估功能分开，其中单立一个独立负责食品安全风险评估的机构，另外设置若干专业管制机构负责食品安全监管执行，这当以爱尔兰为代表。回顾中国食品安全规制改革线路可以看出，长期来我们一直沿用多个政府部门共管的分散型治理模式，而且这种分散型治理架构累积的规制过度与不足弊端也越来越严重，这也引起中国食品规制架构的频繁调整;根据新《食品安全法》，国务院2010年设立食品安全委员会以加大规制事务的协调，随后地方政府亦相应设立该机构，藉此推知，中国食品安全治理架构又将转向综合型治理模式。

然而，当前中国这种综合型治理架构并不稳固，一是政府食品安全委员会虽然规格高，但仍属临时性的协调机构，且不具备行政主体资格，其法律地位和未来走向不明确;二是负有规制责任的多个机构的职能分工仍未理顺，规制资源整合仍然任重道远。这就意味着时下的综合型治理模式仍存在变革需要与可能，同时顺应“大部委制”改革方向而实施集中型模式，或许是中国食品安全治理模式的最终归宿。也就是说，中国食品安全规制的政府机构权力配置模式变革是中国整个体制改革的重要组成部分，其变革同样沿袭了中国改革特色的精髓——渐进式变革路子，即在原制度框架上构建的分散型逐步走向综合型治理，然后再待制度变革的条件成熟后将综合模式转到集中治理。可见，正是基于各国国情的差异性和治理规则的不可移植性，依据本国特殊的制度禀赋以及经济社会发展的现状，中国政府在食品安全规制机构间权力配置治理模式的变革中更加偏好于“两步走”的渐进式转型战略。

(三)非政府主体参与机制的变革

改革以来，中国社会发展格局日趋多元化，与之相应，在食品安全领域，食品企业、社会层面主体、消费者群体等主体参与治理的积极性日益高涨，但在单中心治理框架内，非政府主体没有受到足够的重视，行政力量和非行政力量之间尚未形成平等、协商、合作的关系，各种非政府主体共同参与社会性监管并未得到有效的制度激励和制度保障［4］。这与现代公共事务管理中“政府、社会、市场”上下互动的治理思路和中国建设服务型政府的理念显然相悖，同时，现代社会的发展赋予社会性规制以新的内涵，强调规制者与被规制者在主体地位上的平等，而不是单纯的命令式管制与对立状态，“在利益协调中由政府规制机构、食品企业、社会相关主体、消费者群体等组成的‘四位一体’的多元共治框架结构，这些涉及食品安全治理的不同利益主体在管制市场上相互竞争、博弈和适应性调整并发挥不可替代的作用，最终趋向形成共同分担食品安全规制责任的多中心规制模式”［5］。当然，开放、动态、高效的多中心规制模式的构建离不开各种非政府主体参与机制的建设，这需要政府改变规制的集权意识，积极运用法律、行政、经济等手段，建立各种保障与激励约束相容的制度安排来促进非政府主体的积极参与。一是尽快完善制定有关法律，切实维护各种非政府主体参与社会治理的法律地位，通过立法赋予它们独立的法律人格，同时，在制度安排中给予它们相应的参与社会治理的准公共权力。二是尽快建立与现代公民社会相适应的社会组织管理体制和行政运行机制，改变以往行政力量过度干预社会组织的状态，在政府和市场边界的调整中逐步增强社会主体参与社会性规制的独立性。三是通过各种财税政策增加其经济实力，保障它们能够持续、有力的参与食品安全规制与监督。同时，建立与多元主体共治相宜的非政府主体约束机制至关重要。由于非政府主体同样可能存在被利益集团“俘获”或沦为政府“附属机构”的问题，所以政府需加大监督力度，约束各种社会主体的不合法行为。另外，通过构建强大的面向社会层面的外部压力机制规避各种机会主义和道德风险的发生，建立多元主体之间形式多样的自律互律约束机制，以便在行为规范化和道德标准的确立中逐步形成人们的自我约束机制。四是食品安全信息的有效沟通既是克服食品领域内信息不对称问题的基本手段，又是多元主体参与共治的重要保障，所以政府应通过健全自中央到地方的信息披露机制，藉此在信息共享方面形成对非政府主体参与共治的正向激励。

［1］程启智，李光德.食品安全卫生社会性规制变迁的特征分析［J］.山西财经大学学报，2004，(3):42－47.

［2］李怀，赵万里.中国食品安全规制制度的变迁与设计［J］.财经问题研究，2009，(10):16－23.

［3］张红凤，陈小军.我国食品安全问题的政府规制困境与治理模式重构［J］.理论学刊，2011，(7):63－67.

［4］陈季修.我国食品安全的监管体制研究［J］.中国行政管理，2010，(8):61－63.

［5］曾蓓，崔焕金.食品安全规制政策与阶段性特征:1978 －2011［J］.改革，2012，(4):23 －28.