完善监管贯彻标准保障国家中心城市建设——以武汉QS咨询机构为例<br/>

完善监管贯彻标准保障国家中心城市建设——以武汉QS咨询机构为例

2013-09-14马朋成余明娟陆睿姚平陈力蔡维娜

中国质量与标准导报 2013年2期

马朋成余明娟陆睿姚平陈力蔡维娜

引言

2011年12月，武汉市第十二次党代会提出建设“国家中心城市”，建设目标之一是“幸福武汉”，提出努力打造全国食品最安全城市，加强食品安全监管，实施食品安全准入制度，完善质量管理追溯体系，强化监管执法，构建食品安全长效机制。

食品安全工作中的一个重要环节就是监管体系，从政府工作会议到食品安全事件，都使监管体系得到加强。然而，作为基层食品安全工作者，我们认为，在食品安全监管体系中至今还存在着一个百密一疏的空白，若要切实贯彻食品安全标准则有必要填补该空白，这个空白即是QS咨询机构监管。

1 形势问题分析

QS咨询是指以申请《食品生产许可证》为目的，以有偿服务的方式，指导企业贯彻执行食品安全标准、建设合格生产条件的活动。[1]提供QS咨询服务的组织称为QS咨询机构，类比《认证咨询机构管理办法》的相关规定，我们对QS咨询机构监管的定义是：为规范QS咨询活动，行政机关依法对QS咨询机构进行监督管理的过程。当前在完善监管、规范市场、政策改革等方面的形势和问题都亟待设立QS咨询机构监管。

1.1 完善监管

据统计，截至2011年底，武汉食品生产企业保有量为866家，并且每年以近2%的数量增长，面对如此之多的企业，仅靠行政部门监管保障食品安全是远远不够的。根据2012年6月23日发布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》要求，将进一步落实食品生产经营单位的主体责任。食品安全责任更多划分到企业意味着企业加大贯彻标准的投入，而企业的本质是营利，食品企业不外乎此，如何在利益和贯彻标准之间平衡，这就要从源头控制，即需QS咨询机构在申办《食品生产许可证》之初及时介入引导，调整完善企业经营理念，强化食品质量安全责任意识。而且QS审查及证后抽查涉及面毕竟有限，[2]企业的情况只有咨询机构最清楚，在重要的头道关口，通过咨询机构的筛选，对不具备基本条件的失信企业不提供咨询服务，减小其钻法规漏洞的机会。

随着食品产业的长足发展，可以预见，QS咨询机构在食品质量安全监管体系中将起到越来越重要的作用，可以有效地补充行政部门监管，进行QS证前控制，实现全环节监管。因此，QS咨询机构的质量也直接影响着食品安全监管体系的运行水平，这就要求我们对QS咨询机构进行监管。而自2002年实施QS制度以来，国内一直没有明确的法律法规针对QS咨询机构做出监管规定。

1.2 规范市场

由于现行的QS审查细则多为2004～2006年发布，相比较质量认证体系在国内的发展，目前QS咨询行业还处于初级阶段，所以咨询机构水平良莠不齐，行业存在乱象，需要行政监管加以规范。

武汉市现有十余家QS咨询机构以及数百名从业人员，大多较为规范的机构在日常工作中一手帮扶企业发展，规避经济风险；一手保障行政监管，维护食品安全，在确保企业获得QS证书的前提下，切实让企业真正掌握安全生产。但是，还有一些不规范的机构，他们凭借对政策法规的娴熟掌握，在利益面前，不顾原则钻法规空子漏洞，帮助失信企业通过审查进行生产，助长危害食品安全的活动。一些咨询机构的工作人员，做完服务后坚决不再食用该企业的产品，究其原因是一种角色分裂，于公为了机构利益运用业务技能保企业通过，于私作为消费者对企业的不安全食品失望而拒绝，这种角色分裂实际上是职业道德的缺失。还有些QS咨询机构在市场中进行错误的宣传，暗示与行政机关有某种利益联系包通过，错误引导企业应付审核了事，一方面损害了行政审批部门的执法严肃性，一方面使企业增加修正不符合项的成本及经营风险，仅最常见的标签整改一项就耗费5～6万元。

1.3 政策改革

一方面事业单位改革调整。2011年4月初，中央已经确定了事业单位分类改革的时间表，一些QS咨询机构（如武汉质量保证中心）是具有市场性质的事业单位，在将来的事业单位分类中有可能被划分到市场中去，由此带来的市场竞争在所难免。在单一的市场导向下，利益与企业需求挂钩，这些机构要么保障行政监管失去市场，要么灵活掌握法规帮企业钻空子。所以，若对QS咨询机构不加以监管，有可能会在事业单位改革中衍生问题。

另一方面质监部门取消垂管。国办发〔2011〕48号文《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》文件提出，为加强食品安全监管，进一步理顺省级以下食品安全监管体系，强化地方各级政府食品安全监管责任，将调整工商、质监部门省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。取消垂直管理后，地方各级政府的主体责任将更大，完善食品安全监管体系将势在必行，而QS咨询这一环节也将被行政决策者所重视。

2 解决对策

根据QS咨询机构的特点，我们认为在行政监管的基础上，发挥市场竞争作用，规范该行业的发展是较为合理的。

2.1 行政监管

根据2012年6月13日召开的国务院常务会议提出的“完善食品安全监管体制机制，构建全程覆盖、运转高效的监管格局”工作任务，考虑到QS咨询与认证咨询的相似性，建议将QS咨询机构明确纳入现行的《认证咨询机构管理办法》进行监管。

同时补充建立责任倒查制度。可以参考公安部于2012年初提出的驾校责任倒查制来补充监管QS咨询机构，建设包含QS咨询机构信息在内的食品生产企业数据库和公共服务平台，[3]并与质监部门、食品企业、社会公众实现共享，提高食品安全事故追溯体系的广度和深度，通过定期发布违法违规企业和QS咨询机构的“黑名单”，对失信行为予以惩戒，增加QS咨询机构违规的成本，为诚信者创造良好发展环境。

2.2 市场竞争

市场竞争的核心价值是共赢，在食品生产行业里，企业需要权威、专业、省心、快捷、负责的咨询服务，而QS咨询机构则希望通过对企业正确的引导取证，最终获取合理的利润。

共赢的理念决定了QS咨询机构在法规理解、生产工艺、实践经验、工作效率、社会责任等多方面不断提升竞争力，作为食品生产企业，在申办QS证书中，关心QS咨询机构是否能帮助其正确理解审核的要求，完成实施过程，防止走弯路，减少人力、财力和物力的浪费，尽快达到审核要求。通过公共服务平台，使企业对QS咨询机构的信息一目了然，可根据自身实际与需求来选择合适的机构，于是优秀的咨询机构也成为了大多企业追逐的对象，从而严肃了QS制度，规范了竞争理念，形成咨询与生产领域的良性市场循环。

2.3 结合运行

在行政监管的基础上，通过市场竞争，规范QS咨询行业良性发展，同时，把食品安全做到每个QS咨询人员的职业道德中去，用社会公众的眼光审视自己的工作，注重实效与责任，最终发挥出QS咨询机构引导企业经营、完善行政监管、贯彻法规标准、保障食品安全的显著作用。

3 延伸的观点

武汉质量保证中心是武汉市标准化研究院延伸标准化服务所设立的包含QS咨询业务的中介机构，也是该院探索事业单位发展道路的一个缩影。在食品安全工作体系中，还有一些从事检测、咨询、培训的中介机构，均系质监部门的事业单位，随着国家事业单位改革工作的推进，他们也同武汉质量保证中心一样思考着发展方向。

为此，我们以检测行业为例做了统计（见表1），数据表明，国外发达公司的业务特点是做高端服务，而国内做得最好的华测年产值不及国外公司的十分之一，其业务类型主要徘徊在中低端。

表1 国内外检测机构运营情况表[4]

目前了解到，武汉产品质量监督检验所年产值2 000万元，武汉质量保证中心咨询年产值70万元，武汉市质量技术监督教育培训中心年产值40万元，相比年产值几亿元人民币的华测来说，这些机构的规模还很弱小，更不用说国内市场的外国巨头了，所以面临同样的事业单位改革压力，面对同样严峻市场形势，能否准确快速定位，争取一席之地进而发展壮大则是这些中介机构改革的关键。

通过观察分析，我们认为：和QS咨询机构发展的模式类似，加强行政监管，规范市场经营，继而定位高端服务扩展经营区域应该是这些中介机构在事业单位改革中的一条科学发展之路。