行政决策公众参与的宪政价值及其实现

朱海波

摘 要：公众参与的宪法基础，是公众参与得以存在的正当性基础，从民主理论出发，强化公众在行政决策中的参与机制，对推进国家民主政治，全面贯彻实施宪法具有有利于落实宪法规定的民主政治、有利于平衡与整合社会公众的不同利益、有利于公民教育和法治意识的提升和实现具体决策的科学化的重要价值。公众参与行政决策实施需要制度上的配合，专门的公众参与行政决策法律在内容框架上，应当主要解决参与主体、参与方式、参与效力等问题。

关键词：公众参与；行政决策；宪政价值；实现

中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）19-0153-02

公众参与的宪法基础构成公众参与的正当性基础。我国《宪法》第2条第1款和第3款分别规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。有鉴于民主过程的本质就是参与决策[1]，民主的正当性支撑着行政参与的正当性，因之，公众参与的重要性和基础性彰显出民主的本质在于协商而非投票[2]。只有让公众参与到与自己利益息息相关的公共行政过程中，才能真正体现出作为个体的人民的民主权利。从民主的相关理论出发，强化公众参与行政决策的主体地位，对推进国家民主政治，全面贯彻实施宪法具有重要价值：

第一，有利于落实宪法规定的民主政治。政府行使行政权，是人民与主权的媒介，其目的在沟通及执行人民的意志。政府决策要响应人民的需求，获得人民的支持是决策成败之关键。因此，行政决策既要符合多数人的期望，也要保障少数人和弱势群体权益。在行政决策议题的设定、计划方案的规划拟订、及政策执行时，能广纳社会大众意见，实现民主决策，体现民主政治要求，是行政决策的重要基础。公众参与行政决策指社会公众以个人或集体，或以代表方式，以不同的方式和形式，以制度化的途径介入行政机关的重大行政决策的形成过程。公众（Publics）是指对某项社会议题持有类似意见，而集结起来采取行动的一群没有完整组织结构利害关系人。换言之，散布在社会各个角落彼此间不相认识的一群人，对于涉及公共利益的问题，经由互动或大众传媒报导交换彼此间的看法，并形成社会舆论压力或组成共同的组织，以行动支持或阻挠某项行政决策议题。可以使公众经由讨论，共同参与社会重要决策，有助于透过参与决策的过程中去实现一种直接民主，在讨论、参与以及决策的过程中，落实民主，促发社会民主制度的成熟。

第二，有利于平衡与整合社会公众的不同利益。通过决策过程的公众参与，可以确保所做出的行政决策获得民众支持，以尽可能确保决策的正当性。通过决策的公众参与，不同意见之间通过相互地不断说服，理性讨论，使决定获得大多数人的同意。整个公众参与行政决策的过程，就是使民意由被动塑造转为主动形成的过程。在行政决策过程中，通过充分地讨论与沟通交流，行政决策公众参与成为不同意见汇聚的途径，公众参与过程将各种意见整合到决定程序当中，以建立最广泛的共识，使决策实现最佳利益平衡。

第三，有利于公民教育和法治意识的提升。民主社会中的公众本身就具有实践民主的权利与义务，但是权利与义务的实现既要有方法，也要有能力。公众参与既是实现民主的有效方法，更是公众得到教育，公民精神得到提升的有效途径。行政决策是执行法律、法规的法律文件，在决策草案拟订之初，由社会大众共同参与，公开征询民众意见，引发社会公众对行政行为的注意和关心，透过公众参与的实践，锻炼公民性，得到法治教育与意识熏陶，提高大众理性水平，为社会稳定的增长累积具有良好素质和公共意识的公民资本。通过积极、反复地公众参与行政决策，社会大众的法治意识能够不断提升，有利于形成全民守法的文化心理基础。

第四，有利于实现具体决策的科学化。行政机关行政决策行为的影响，对公众而言无所不在，在日常生活中总是受到政府机关各项规范所拘束，包括权利、义务的各方面规定。当权利受到侵害时，除行政机关违法或不当可以按照《行政诉讼法》和《行政复议法》规定提出法律救济外，公众的声音大多只有透过媒体舆论，或通过信访投诉等，才能引起行政机关的重视，如果发现决策不当，做出纠正，需付出的社会成本难以计量；同时，决策不当所造成的损失，也难以弥补。通过行政决策的公众参与机制，对行政决策行为予以规范，确保决策过程公开透明和公平参与，尊重社会公众和当事人的意见，强化社会监督，促进行政决策的透明化、民主化，约束行政权、防止行政权的滥用，进而获得实质权益公正且合理的保障。也就是说，通过行政决策前公平、公正的程序规范，强化实体的公正性，最终方能落实《宪法》第33条所规定的“国家尊重和保障人权”的要求。

公众参与行政决策具有重要的宪法价值，但其实施需要制度配合。我国现行立法关于公众参与行政决策的规定均较为原则，国家层面上至今尚无关于公众参与的程序立法，特别是关于公众参与的有序化、有效化、理性化、公开化和公平化等机制，问题仍比较突出，公众参与行政决策仍然具有很大的随意性，这在一定程度上制约了公众参与的有效性，使参与容易流于形式，无谓地耗费参与人的参与成本和行政机关的行政成本，降低公众对行政机关的信任。因之，本文建议在法律制度路径上，应制定通过国家层面专门的公民参与行政决策法律制度。一方面转变地方行政程序规章以行政为中心，对公众参与保障不足的传统路径；另一方面则改善个别行政管理领域立法中制度设计的不均衡，特别是解决重大行政决策或争议性极大的决策，通过公众参与过程的规范，促进行政机关与公众的交流沟通，实现较好的决策结果。公众参与行政决策制度应当是以“公众”为中心的参与行政决策程序，并且强调参与活动的互动过程重于结果；因此，专门的公众参与行政决策法律在内容框架上，应当主要解决参与的主体、方式与效力等问题。

第一，完善参与主体制度。明确参与主体主要包括公民、企事业法人以及以社区基层自治组织、业主委员会等社区组织和行会、协会等非营利社会团体为主的社会组织。特别是通过明确界定社会组织的公众参与主体地位，发挥社会组织在公众参与中的汇集民意、沟通、协调和枢纽作用。社会组织由于其具有一定程度的共同意愿，且有较一般组织更强的积极治理公共事务的意识与能力，其参与行政决策的行动可以对行政机关产生较强的约束效果。我国《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》规定了社会组织的成立条件，但是法律规定的监督目的大于辅导与鼓励，并且其设立及其活动都受到政府相当多的控制，目前其难有很高的自主性。因此，在国家加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制，引导社会组织健康有序发展的背景下，促进非营利组织扮演“社会正义”的角色，有必要在公众参与制度中，以鼓励和支持的角度来促成非营利组织的发展，通过公平竞争，成为更多公共服务的提供者，以创造更多的更有效的公众参与，促进行政决策有效吸收和反馈公众意见。

第二，完善参与方式规定。对现行法律和规章中规定的公开征求意见、座谈会、听证会、调查问卷等方式进行完善，设定基本规则程序，明确行政机关何时运用何种程序，严格规范行政机关的自由裁量权。同时，建立决策公众咨询委员会制度，当政府遇有重大政策的规划或决策时，应主动召集相关利害关系人、学者专家等共同组成“公众咨询委员会”，一方面提供各种咨询意见作为决策之参考，另一方面则对政策的决定、执行过程加以监督，积极地为公共利益把关。例如，2012年，广州为推进“同德围”交通整治，有市政府组织成立市民决策监督委员会，对整治方案不断优化，获得了社会认可。

第三，明确公众参与的效力。健全完善决策草案说明和公众参与行政决策意见处理情况说明制度，保障公众参与行政决策效果的实现。对决策情况的熟悉和了解是公众参与的基础和前提，与其对应的是公民对政府决策的知情权。如果公众不了解决策目标、效率要求、事实和法律依据、决策过程等情况，参与很可能流于形式。需要强调的是，在决策日趋专业化的情形下，仅仅决策文本公示是远远不够的，还必须同时公开决策背景、决策意图等重要信息，并诠释决策所涉及的一些典型案例、生疏术语等，如此，公众才能真正理解决策并有效参与。决策说明制度是将公共决策程序及理由等公开，将政府行为暴露给公众，使一些公众关心又需要公众理解、支持和配合的政府重大决策，在公众的监督之下落实到政府管理之中。我国政府过去政策偏离、被动纠错现象普遍存在的原因之一，就在于政府决策缺少透明机制。公开透明是经济全球化对政府的必然要求，也是许多国际公约和世贸组织规则所要求的内容[3]。为规范政策制定行为，必须完善政策决策说明制度。同时，必须完善公众意见处理情况的说明制度。公众参与行政决策的信息是否认真被行政机关对待，对行政决策是否产生作用是公众参与的核心。在正当的公众参与程序中，行政机关必须认真对待公众在参与中的沟通交流情况和成果，对于公众参与协商对话的理由、意见、建议，应当在合理期限内进行处理，并详细说明理由，使公众参与的民主决策成果得以体现。

参考文献：

[1][美]科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤，译，北京：商务印书馆1988：10，219.

[2][澳]约翰.S.德雷泽克.协商民主及其超越：自由与批判的视角[M].丁开杰，等，译，北京：中央编译出版社，2006：1.[美]詹姆斯，博曼、威廉.雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚，等，译，北京：中央编译出版社，2006：50-67.

[3]谭桔华.加强政府决策科学化、民主化和法制化建设探讨[J].云南行政学院学报，2004，（2）：46.

（责任编辑：石 银）