转型时期群体性事件处置机制构建探析

吴月丹

摘 要：近年来，群体性事件频发，已经成为影响我国经济发展和社会稳定的重要因素，我们应提高对群体性事件的认识，加强社会建设和管理，化解社会矛盾，为中国特色社会主义事业的发展奠定稳定的基础。试图通过分析群体性事件的含义、性质、特征，找出群体性事件发生的原因，构建群体性事件的处置机制，进而推动我国经济、社会的和谐稳定发展。

关键词：群体性事件；处置；治理

中图分类号：D61 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）19-0055-03

中国的经济总量已位居世界第二，在中国经济高速发展的同时，我们必须清醒地看到，在经济社会转型时期，也是诸多社会矛盾和问题的高发期，群体性事件就是其中一个比较突出的问题，是改革进入“深水区”时必须面对和解决的“暗礁”。如何及时有效地处置群体性事件，直接考验着党和政府的执政能力和执政水平，事关党和政府的威信和形象。群体性事件处置机制的构建，不仅是党和政府面临的重大课题，更是紧迫任务。

一、群体性事件概述

1.群体性事件的含义

对于群体性事件的定义，相关部门和不同的学者从不同的角度给出了自己的定义。公安部于2000年制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》第2条规定：群体性治安事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为，具体包括十种行为。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》第3条规定：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。皮华英在《群体性事件心理分析》一文中定义为：群体性事件是指为了满足某种共同利益或表达某种共同关心而临时聚集在一起的人群实施的集体违反法律、法规和社会规范的行为。陈晋胜、张涛在《群体性事件性质、原因的辩证分析》一文中定义为：群体性事件是指因人民内部矛盾引发，由一定数量的人参与并形成一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等，并对政府管理和社会造成影响的群体行为。

考虑本文的行文逻辑和研究对象，对群体性事件概念定义为：经济、社会发展到一定阶段时，导因于人民群众内部矛盾，相同或近似的利益诉求团体所共同实施的诸如聚众集会、游行示威、群体上访、冲击国家机关、阻碍交通等一系列行为，对社会秩序、经济秩序、治安秩序等造成一定影响，具有一定社会危害性的群体性活动。

2.群体性事件的性质

正确分析事物的性质是妥善处理好相关问题的关键。对于群体性事件的性质，笔者认为群体性事件是我国经济社会发展到一定阶段的产物。国家统计局的相关数据表明，我国目前正处于人均GDP由1000美元向3000美元跨越的关键时期，这个时期也正是社会矛盾凸显期。根据世界其他国家的经验，群体性事件的出现并不偶然，它将会是我国今后一段时期内社会矛盾的重要表现形式。因此，必须在这样的宏观背景和前提下来认识群体性事件的性质。分析一下近年来各地发生过的群体性事件，不难发现：绝大多数群体性事件主要是由于相关的利益冲突引起的，且不具有普遍性和本质的对抗性，参与群体性事件的绝大多数人主观愿望是希望自认为合法的利益得到保护，且目前这类矛盾处于局部性的和可控的阶段。事件参与者的真实意图并非西方媒体所恶意宣扬的反对中国共产党的领导，取消中国共产党的执政地位，颠覆中华人民共和国以及人民民主专政的政权，所以，群体性事件所导致的并不是对抗性的矛盾，仍然属于人民内部矛盾的范畴。不可否认的是，群体性事件也有个例，一些群体性行为也触犯了国家相关的法律法规，构成了一般的治安违法行为甚至是刑事犯罪，依法必须予以相关的处罚，这也是我们在认识群体性事件的性质时应当予以注意的问题。

3.群体性事件的特征

通过对群体性事件的考察，当前我国发生的群体性事件具有以下基本特征：

一是具有相应的利益诉求。群体性事件一般集中在诸如征收土地、拆迁房屋的补偿、灾难灾害、食品卫生安全、企业改制、拖欠工资、公职人员野蛮执法等矛盾集中点上，因此每一起群体性事件的发生尽管有着经济、政治、文化、社会等多方面的原因，但是经济利益的原因无疑是其中最根本的原因，群体性事件参与者也大都是为了实现自己的相关利益，充分认识到这一点，才能从根本上解决问题。

二是具有一定的规模。群体性事件都是由一些特定的或不特定的人所形成的群体，他们就是想通过这种群体的规模性来引起相关的部门和人员的注意，达到实现自己相应利益的目的。

三是具有相当程度的组织性。当前的群体性事件，已经由过去的偶然发生、少数人临时起意而演变成现在的具有一定的组织机构、内部分工明确、有确定的目标和统一的行动。比如有的群体性事件人数达上千人甚至上万人、持续时间为数月甚至数年，因此处理的难度之高、影响之大可见一斑。

四是具有公开性。群体性事件一旦发生，就大张旗鼓地向社会、政府等相关部门表达他们的意愿和要求。时间上主要是选择在国家重要的政治活动期间或是国家的重要节日期间，地点上主要是一些公共场所或是政府机关门前或是重要的交通要道，方式上主要是采取公开集会、张贴标语、散发传单、拉条幅等过激行为。

五是具有复杂性。群体性事件的复杂性主要体现在：参与的主体越来越复杂，工人、农民、复转军人、社区居民、社会闲散人员等都牵涉其中，有的群体性事件甚至被一些别有用心的人所控制或者利用；事件发生的原因越来越复杂，政治、经济、文化、社会、民族、宗教等问题相互交织，历史因素和现实因素相互掺杂，很难理清。

此外，个别群体性事件还受到国内外敌对势力一定程度的支持，这些势力唯恐中国不乱，直接插手一些群体性事件，提供资金等物质支持，妄图把个别群体性事件演变成类似西亚、北非的“颜色革命”，破坏我国的经济、社会健康发展；还有一些群体性事件通过互联网进行组织、煽动，事前进行动员、串联，事中进行联络，事后进行沟通，使个别问题扩大化、社会化、国际化。

二、群体性事件发生的原因

根据对群体性事件含义、性质、特征的分析，为我们进一步探究群体性事件发生的原因，进而弄清它的规律，为处置机制的构建提供了依据。

1.出于维护自身权益的考虑

我国的改革进入深水区，社会体制逐渐转轨、利益格局发生变革、社会矛盾逐渐显露，一些民生领域，如征地拆迁、企业改制、社会利益分配、就业、就学、就医等方面处置不公、不当而导致群众利益受损的问题确实不同程度地存在，而一些地方政府违背群众意愿片面追求政绩、不顾群众利益的事情时有发生，群众又缺少相应的利益诉求表达渠道，从而导致群众对政府产生对立不满情绪，聚积到一定程度便以过激方式爆发，来回应政府和社会，最终导致群体性事件的发生。

2.出于对政府以及官员行为的质疑

当前一些地方政府以及少数干部的工作作风不正、公权力失范、形象不佳，一些行政执法部门的工作人员不作为，乱作为、执法方式简单粗暴，甚至贪赃枉法，导致干群关系紧张、政府的公信力降低，使群众对政府以及公职人员怀有很深的不信任感。无论政府出台的政策、实施的举措动机、目的如何，公职人员操作、执行的如何，往往都会引起群众的误解和质疑，缺少群众的拥护，从而产生群众对政府的信任危机，结果是政府为公众办了好事得不到群众的赞扬和回报，而好事因为缺乏群众的信任和支持也往往办不好，干群关系形成长期的对立化，一旦发生群众不理解或者损害群众利益的事情，没有及时化解，多数会导致矛盾逐渐激化，进而扩大化，极易酿成群体性事件。

3.出于法制环境的不成熟

分析近年来发生的群体性事件，都和法治有一定的关联。健全有效的法治，是社会稳定的基础，反之，则是引发群体性事件的一个不可忽视的因素。目前我国的政治体制改革滞后于经济体制改革，党委和政府管得太多，长期以来使民众形成过多的依赖，有问题就找党委和政府解决。又由于我国的法制环境相对不成熟，不仅诉诸法律成本太高，而且由于司法相对的独立性差，解决问题难，这样就形成了一种怪现象，群众认为“法大不如权大”，从而导致“信访不信法”、“信上不信下”，有问题就找党委和政府，找的级别越高越有效果。同时，一些越级上访、闹访的人成为既得利益者，客观上误导了一些人认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，纠集的人越多、造成的影响越大，解决得就越快、获利就越丰厚。因此，制造群体性事件，自然成为一些人给党和政府施压的有效手段。这说明我国目前的法制建设还远远不能适应快速发展的经济社会需求，也就是说在法律的框架内，尚不能有效地解决社会矛盾纠纷。

三、群体性事件处置机制的构建

群体性事件是经济社会发展到一定阶段的产物，是发展过程中所付出的必要的代价，需要用处理人民内部矛盾的方法来化解群体性事件，使其始终保持在可控的范围之内。但是，目前我国群体性事件的处置机制还存在着一定的问题，基于对群体性事件内涵的剖析和对其发生原因的分析，从促进发展维护稳定的角度出发，妥善处置群体性事件的机制应从以下几个方面着手。

1.积极推进政治体制改革，为民众建立畅通的法制化和制度化的利益表达途径

我国政治体制改革正在积极稳妥地推进，其中一个重要任务，就是建立民众和政府良性互动的机制。因此，要从制度建设入手构建多种形式的沟通渠道和对话平台，把群体性事件消除在萌芽状态。

首先要完善人民代表大会制度，切实发挥人大的职能作用。目前我国地方各级人大反映社情民意的渠道还不够畅通，缺乏把最基层民众的声音及时传达上来的有效机制，导致民众的问题堆积在基层。长此以往，就有可能酿成群体性事件。近年来发生的群体性事件，大多数发生在基层，因此要发挥基层人大的职能，创新人大有关制度，按照民主集中制的原则体现广大人民群众的意志，履行好基层人大对基层政府的监督职能。如果基层的政府和官员能够深入群众，体察民情，按照人民的意志办事，不仅会增强基层政府的执政能力和公信力，而且会进一步筑牢化解社会矛盾的基础，从源头上防控好群体性事件。

其次要监督规范公权力的行使，开展廉洁政府建设和公务员队伍作风建设。群体性事件的发生和政府机关的不作为、乱作为有关，和个别政府官员的贪腐行为有关，和部分公务员的工作作风有关，因此一方面要坚决遏制公权私用、以权谋私、执法腐败行为，防止一些官员因个人私利而与群众的利益产生冲突，进而发生群体性事件；另一方面要改善公务员队伍的工作作风，加强公务员的责任意识，提高他们的综合素质，努力维护民利、改善民生，树立政府的良好形象，使政府有能力、有威信引导群众共建和谐社会。

2.继续推进经济体制改革，为民众建立公平的社会利益分配体系

在当前的经济社会发展过程中，由于利益结构的调整而导致的利益冲突，由于收入差距和分配不公而引发的社会心理失衡，因腐败现象导致的政府信任危机已经成为影响社会稳定和经济发展的严重阻碍。为此，要继续推进经济体制改革，改善民生，让民众从经济发展中受益。

首先要严格限制国家机关工作人员的不合理收入。对不合理收入的来源渠道加以限制，把公职人员的收入控制在社会中等水平，不能与工人、农民的收入差距拉得过大，防止引发群众的不满情绪。同时加强财务和审计监督，确保财政拨款用在公共事业建设和提高人民群众生活水平等该用的地方。

其次要通过《中华人民共和国个人所得税法》进行合理调节过高收入。通过对高收入的调节，实现二次分配，通过税收、补助的方式将一部分过高收入转移到低收入者手中。并针对漏税严重的情况，完善存款实名制。将有价证券等金融财产也纳入实名制范围，建立个人基本账户和全面的个人收入核算体系，为个人所得税创造完备的稽查平台。进一步完善税收制度，逐步开征遗产税、社会保障税等，充分发挥税收在调节高低收入中的作用，逐步缩小贫富差距。

再次要进一步完善社会保障制度。通过完善的社会保障制度实现收入差距的缩小，达到共同富裕。各级政府应建立具有中国特色的社会保障体系，健全完善失业保障制度、养老保险制度、医疗保险制度和最低生活保障制度等，尤其要保护社会困难群体和弱势群体。

3.重点推进法律机制的建设，为民众营造良好的法制环境

群体性事件的处理工作异常艰难而复杂，其中一个重要的原因就是缺乏有效的法律机制。因此，必须加强法制建设、完善法律法规，营造良好的法治氛围，为群体性事件的依法依规处理奠定良好的法律基础。

首先要坚持依法处理的原则。柏拉图曾指出，“如果一个国家的法律处于从属地位，没有法律权威，这个国家离覆灭就不远了”。目前在一些地方处置群体性事件过程中出现的以言代法、权力支配法的现象，无疑使我们处置群体性事件陷入被动，势必使政府的公信力下降以及依法治国方略价值的贬损。这要求我们必须坚持法律的统一性、规范性、程序性，使民众能够明确预知自己行为的后果，防止在事件的发展过程中“长官意志”的影响和渗透。依据法律来调节群体性事件能够有效解决矛盾、化解纠纷，为处理同类的事件提供示范的作用。而群体性事件的法律化解决途径可以减少对党政机关的冲击以及对正常工作的影响。

其次要加强有关群体性事件的立法工作，继续完善相关法律法规，为群体性事件的处理提供法律依据。一是要修改《中华人民共和国集会游行示威法》，赋予民众应有的基本权利，拓宽利益诉求表达渠道。与其“堵”不如“疏”，尤其是在市场经济的形势下，民众的利益多元化，矛盾多元化，需要我们逐步放宽对公民依法集会游行示威的限制，让民众更好地拥有并实现法律赋予的权利，维护法律的尊严，化解民众的矛盾，从法律的角度减少群体性事件的发生。二是要继续完善《中华人民共和国群体性事件防治法》，使这部法律更适合我国的国情，为更好地处理群体性事件提供法律保障。

再次是完善我国的信访制度，切实保障民众的合法权益。现行的信访制度与信访工作要求不相适应，未能发挥其应有的职能，面对在基层普遍存在的推脱的现象，信访部门基本是接受来信来访，做一些原则性的答复或是批转下级、其他的部门处理，既缺乏监督又不能直接解决问题。因此，需要改革完善我国的信访制度，缩小信访范围、规范受理的事项，把一些能通过司法或行政救济等其他的渠道解决的问题交由相关的部门处理，减少中间环节，避免矛盾的扩大。同时加强对权力的监督力度，创新信访制度。比如一些学者就曾建议把一些归属各个行政职能部门的信访机构统一划归同级的人大或常委会，这样的机构设置既可以更好地实现人大的监督职能又可以避免相关部门互相推诿，更好地实现民众的权益，达到有效防控群体性事件的目的。

四、结论

群体性事件是社会发展的阶段性产物，是一种不和谐的社会现象，但它一般情况下仍属于人民内部矛盾。防控群体性事件的意义是维护稳定、保障经济社会发展的现实需要，方法是立法、司法、行政等手段的综合运用和有效衔接，重点是防止矛盾转化。本文对群体性事件的处置机制更多的是从本源上提出一些建议和看法，不当之处敬请读者指正。

参考文献：

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（责任编辑：姚 丽）