水生态文明建设分区分类策略初探

2013-09-13梅锦山

中国水利 2013年15期

梅锦山

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

一、问题的提出

20世纪后半叶，面对日益尖锐的资源与环境危机，可持续发展逐渐成为世界主题。我国于90年代中期将可持续发展作为国家战略贯彻到现代化建设。进入21世纪，在新能源革命推动的生态经济兴起的新时代背景下，制约我国发展的主要矛盾正发生重大变化。面对发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出、资源环境约束加剧、生态系统退化等严峻形势，党的十七大报告首次明确提出了建设生态文明的目标，并在党的十八大报告中进一步将其纳入“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，指明“建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，对生态文明建设做出了战略部署。生态文明建设被纳入执政治国方略，意味着我国生态文明新时代的开启，它必将渗透到我国经济、政治、文化、社会建设的方方面面，对我国现代化进程产生深刻变革与深远影响。

水是人类及一切生物赖以生存的基础，是国家社会经济发展必不可少的基础性和战略性资源，在工业、农业、居民生活、娱乐、能源生产和运输等方面发挥着不可或缺的作用。与此同时，水又是环境和生态的重要控制性要素。伴随工业化过程，我国目前水资源、水环境、水生态问题凸现，对经济社会发展带来了强烈的约束；全球气候变化形势下，洪旱灾害频发，也使得水的灾害风险加剧。因此，水资源的开发、保护与管理是关系经济社会发展全局的战略问题。水生态文明建设对推进我国生态文明建设至关重要。2013年1月，水利部印发了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，指出水生态文明是生态文明的重要组成和基础保障，要求加快推进水生态文明建设工作，并明确了水生态文明建设的指导思想、基本原则、目标、主要工作内容及开展建设试点和创建活动的要求。

水生态文明建设是一项复杂的系统工程，具有战略性、长期性和持续性。如何遵循指导思想和基本原则，对其进行系统的战略规划和顶层设计，是当前开展和推进建设的重要任务。其中，进行分区分类建设的总体布局，具有深远的战略意义与重要的现实意义，对指导和完善试点工作也具有重要的支撑作用。

二、水生态文明分区分类建设的战略意义

1.符合我国国情与水情的必然选择

我国用30年的改革开放走完了发达国家上百年走过的工业化道路，实现了中国增长的奇迹，但经济上的压缩式增长也带来空间上压缩式的高密度环境污染和生态破坏。尽管我国采取了诸多措施来应对资源、环境、生态问题，但由于我国特殊的国情和所处的特殊发展阶段，生态文明建设仍面临资源短缺、环境污染和生态恶化所带来的严峻挑战，并且受自然环境、社会经济发展条件和产业结构等因素影响，生态环境问题表现为明显的区域差异性，呈东、中、西三大地带分布，并在地带内也存在显著的南北差异。

在水情方面，我国的主要特点是：

①我国幅员辽阔，受地区气候差异及环流季风等影响，各地水资源禀赋条件迥异，总体呈南多北少、东多西少、山区多平原少的空间分布特点，且大部分地区呈降水集中于汛期的时间分布特征。

②由于地理条件和历史原因，我国的社会经济发展也表现为地区不平衡，工农业发展和城市化模式与水平的地区差异较大，不同地区开发强度和方式不同，对水资源开发的需求和约束不一致。

③自然因素与人为因素的耦合，使得我国的水资源、水环境和水生态问题也呈现出显著的空间差异，“水多、水少、水脏、水浑、水生态失衡”的总体水情，在各地区有不同表现。东部经济发达区，水质污染成为重要制约因素；西部欠发达区，生态脆弱是发展的瓶颈；北部干旱区，河道断流，土地退化；南部水多区，洪涝频繁，水土流失。这些问题又反过来制约着区域经济社会的发展。

④经济社会发展水平与水资源条件在空间差异上的不对应与不匹配，使得水资源与经济社会之间相互影响、相辅相成的关系进一步复杂化，对水资源开发、保护与管理的合理空间布局提出了迫切要求。

因此，开展和推进我国水生态文明建设必须解决的重要问题是我国经济社会要素和水资源环境要素的空间异质性，即如何考虑各地区依托的区位优势和制约发展的因素，将我国水生态文明建设的总体目标和主要内容因地制宜地分解到不同地区，并建立适宜不同地区的评价考核指标体系，以确保我国水生态文明建设取得实效。

2.顺应国际形势和趋势的必然要求

当前全球一体化的大背景下，世界差异化发展程度也在加深。追求区域的差异化发展，已成为国际趋势。在一体化进程中，区域应立足自身的资源禀赋和区位优势，通过差异化发展战略实现区域发展，这也是促进资源合理配置的基本方式。当前流行的比较优势理论、地域分工理论、博弈论等都集中体现了差异化发展思想。欧盟于20世纪末开始实施的欧洲空间发展战略，引领了世界范围内区域发展理念与方式的变革。该战略的核心，即在尊重空间差异的基础上，充分考虑区域的优势和劣势，采用差异化发展和治理模式，保持多样性和多元化，寻求共同发展。

生态文明建设本质上是区域发展的一部分，反映了人与自然和谐发展的客观诉求。其内在规律是在追求发展的同时，尊重自然、环境、历史和文化的客观差异。因此，基于空间差异的水生态文明分区分类建设是顺应国际形势和趋势的必然要求。

三、水生态文明分区分类建设的现实基础

1.我国主体功能区战略的实施

国土是生态文明建设的空间载体。我国于2010年颁布实施的《全国主体功能区规划》，为水生态文明分区分类建设提供了主要依据，具体表现为：

①作为指导我国区域发展战略的纲领性文件，将推动各地区按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局。其优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的总体国土空间格局，将对我国水资源开发、保护和管理以及我国水生态文明建设的总体格局产生重大影响。

②对其四类主体功能区中各区域综合发展方向和开发原则，考虑了不同区域的水资源特点和问题，明确了水资源保护的约束性要求，并提出了人口与水资源相协调，确定人口和经济规模、产业结构要考虑水资源承载力，流域开发要统筹上下游等，为各区域水生态文明建设提出了原则性要求。

《全国主体功能区规划》作为国土空间开发规划，以行政区域为单元，侧重于经济、社会、资源、环境等在不同空间区域的统筹安排，解决的是“面”上差异问题，尚缺乏对流域整体或水资源空间特征的针对性考虑。

2.我国水资源开发、保护与管理的相关规划与区划

近10年来，水利部高度重视新形势下的水资源规划与区划工作，并于2010年和2011年由国务院先后批复实施了《全国水资源综合规划》和《全国重要江河湖泊水功能区划》，从行业角度为水生态文明建设提供了主要依据，具体表现为：

①《全国水资源综合规划》作为国家级水资源战略规划，从水资源可持续利用的战略高度，提出了最严格水资源管理制度，是我国水生态文明建设的根本依据。

②《全国重要江河湖泊水功能区划》确定了我国不同水域的功能定位和管理目标，要求以分类管理和保护的方式，统筹河流上下游、左右岸、省区间的关系，促进经济社会发展与水资源承载能力相适应，是我国水生态文明建设的基本依据之一。

这两项规划（区划）着重从流域水资源角度对水量和水质进行不同区域的空间安排，解决的是“面”和“线”上的差异问题，但仅考虑了水要素的水量或水质的单一属性分区。此外，在与《全国主体功能区划》的同步实施过程中，尚缺乏相互间的衔接与协调。

四、水生态文明分区分类建设的战略构架

目前，我国水生态文明的理念还不完善，相关研究尚不够系统深入。因此，需要在已有的水资源开发、保护、管理与可持续发展理论与实践的基础上，结合试点工作的有序开展和实践摸索，通过自上而下和自下而上相结合，以分区分类策略加强顶层设计和科学思考，探索我国水生态文明建设模式，促进人水和谐发展。

1.定位：基于水生态文明差异化建设的空间布局

分区分类策略的定位如下：

①以“着眼全国、立足区域”的视角，进行我国水生态文明分区分类建设的空间布局，完善战略规划和顶层设计，支撑政策的有效实施。

②推行水生态文明的差异化建设，构建科学合理的水资源开发、保护与管理格局，实现全国可持续和区域均衡的水生态文明建设。

③丰富我国水生态文明建设的理论方法体系，指导和推进实践。

2.目标：通过省域和流域，构建可持续、多元、均衡的全国水生态文明

分区分类策略的目标是实现三个层面的水生态文明，即：

①区域（省域）层面：充分协调城市间、城乡间、城市内的水资源开发、保护、管理与区域经济社会环境可持续发展的关系，在省域尺度创建科学合理的水资源开发、保护与管理格局，实现区域水生态文明。关注点是重点城市、城乡差异等。

②流域层面：充分协调上下游、左右岸、干支流的水资源开发、保护、管理与区域经济社会环境可持续发展的关系，在流域尺度创建科学合理的水资源开发、保护与管理格局，实现流域水生态文明。关注点是流域内不同行政区之间的协调。

③全国层面：充分协调不同省域、不同流域的水资源开发、保护、管理与经济社会环境可持续发展的关系，在全国尺度创造一个可持续、多元、均衡的水资源开发、保护与管理格局，全面实现全国水生态文明。

3.总体思路：问题和目标双重导向、流域和省域双重控制、城市重要载体

分区分类策略的主要思路如下：

①以问题和目标为双重导向。我国现代化进程中，与水资源关联密切的人口、城市化、粮食安全、能源安全、节能减排、生态与环境保护等现阶段主要问题，在区域间呈不均衡表现。水生态文明建设作为支撑体系，应通过分区分类策略协调这些主要矛盾的不均衡；同时，促进地区内和地区间的双重协调发展。

②以流域和省域为双重控制。流域是水资源的自然属性单元，是因水的流动形成的经济—社会—环境相互耦合的复合空间系统。流域中的营养元素流、泥沙迁移、温度流、鱼类迁徙、航运、产业链等都具有空间关联性，同时，流域内又存在生物、文化等多样性。因此，水量竞争、水质跨界影响、生态补偿、利益共享、洪旱灾害的风险预防等，均需要从流域层面进行统筹考虑和解决。另一方面，省域是我国经济社会要素的载体，是水生态文明建设的实施主体和有效考核单元，水生态文明的具体建设和绩效评价需要从省域层面开展。

③以城市为重要载体。水生态文明建设具有长期性和复杂性，加上理论研究的欠缺，需要实践予以完善，尤其要利用当前广泛开展的城市试点工作。城市是经济社会和文化发展的重要空间载体，既是文明的中心，又是21世纪可持续发展的行动重点。因此，应充分发挥城市在水生态文明建设中的基础和示范作用，以点带面，推动省域、流域和全国的水生态文明建设。

据此，确定分区分类策略的总体思路为：以流域为基本分区单元，构建分级分区格局；以省域为基本分类单元，构建分级分类体系；以城市为重要载体和最小实施单元，充分发挥其试点创建作用，通过实践完善分级分类体系，通过以点带面推动省域、流域乃至全国建设。

4.分区分类原则：生态学的价值取向与思维方式

生态文明发展模式，意味着主导发展的规则将发生根本性变化，不再以单一的经济增长为目标，而是以人与自然和谐、提升人类福祉为目标。把生态环境从经济发展的外部因素变为内生变量，以生态学的价值观和思维方式决定现代经济发展的模式、方向和趋势，则是实现人与自然和谐、推进生态文明建设的关键。

因此，水生态文明分区分类策略必须遵循生态学规则，主要包括：

①整体性原则，构成整体的各部分之间互相联系、互相作用。分区分类建设应充分考虑水资源、经济、社会、环境、生态等各要素的整体性和有机联系。

②有序性原则，客观事物存在和运动中表现出来的稳定性、规则性、重复性和相互的因果关联性。分区分类建设应系统分析各要素之间的逻辑关联和因果效应，遵循有序稳步推进的原则。

③协调共生原则：指生态系统通过不同组成（物种）之间的互惠互利以及生态位互补，使整个系统获得多重效益的原则。分区分类建设不能割裂水资源、经济、社会、环境、生态互为依存的关系，尤其要把水资源的水量、水质、水生态一并纳入经济社会发展体系，作为其内生变量。

④共轭原则：指生态系统中不同组成（物种）之间的互为影响、互为制约，使得系统处于动态平衡。分区分类建设必须高度重视水资源与经济社会环境要素的共轭关系。

⑤开放性原则，系统对外界的依赖和交流。分区分类建设服务于区域生态文明建设，应保持与其他生态文明建设的兼容和衔接。

5.分区分类初步框架：水生态分区与主体功能区规划的衔接

如前所述，开展水生态文明分区分类建设的主要依据和基础是我国已颁布实行的主体功能区规划、水资源规划、水功能区划等。主体功能区规划主要依据经济社会条件、资源承载力等确定不同地区的发展方向和开发原则，缺乏对水资源流域特性的考虑；水资源和水功能区规划等，以流域为划分单元，主要考虑水的单一属性，缺乏水资源与经济社会环境共生共轭关系的深入研究。因此，水生态文明建设的分区分类还需在上述基础上进一步深入拓展相关研究。

（1）水生态分区

2012年，水利部启动了《全国水资源保护规划》的编制工作，旨在历次水资源相关规划的基础上，根据我国水资源保护的新形势和新要求，综合考虑水量、水质、水生态，全面系统地规划我国水资源保护体系。该规划思路秉承了以往规划对水资源流域特性的关注，并突破了以往规划的水要素单一属性分区，拓展到水资源、水环境、水生态的复合属性分区，对水的资源和功能属性进行统筹考虑。目前正在尝试以流域生态系统概念进行水生态分区，基于流域的水文特征、水资源开发利用程度、生态系统功能水平等地域特性，以区域相关性、协调、主导功能、分级区划为原则，初步形成了如下水生态一级区、水生态二级区及各类型水生态功能区的全国水生态分区体系。

①水生态一级区和二级区的划分

从满足国家经济社会发展和水生态保护工作宏观管理的需要出发，进行大尺度范围的水生态一级区和二级区划分。其中，一级区的划分主要考虑我国气候特征、地势地貌等自然条件在空间分布上的差异；二级区的划分重点考虑区域间的水资源条件、人类活动强度、经济社会布局以及生态结构类型在空间上的分布差异，并参考全国50个重要生态功能区划及水资源综合规划分区成果。据此将全国划分为7个水生态一级区和34个水生态二级区。

②水生态功能区的划分

从与流域水资源二、三级分区、行政区划和水功能区划相协调的角度，进行中微观尺度范围的水生态功能区划分。首先，充分考虑我国各地区水生态系统特点、区域生态系统结构及其演变过程与生态功能空间分异规律等，划分出水源涵养、河湖生境形态修复、物种多样性保护、地表水利用、拦沙保土、水域景观维护、地下水保护等7种水生态功能类型。其次，在水生态二级区划分的基础上，对各分区进行水生态功能定位，基于各分区水生态功能的多重性及空间交错性，对水生态功能进行模糊分区和描述。

（2）与主体功能区规划的衔接

全国水生态分区初步成果从我国自然地理、水资源条件、经济社会发展的空间差异出发，反映了不同水生态类型区的水生态状况，为各类型水生态功能区明确保护与修复方向、目标、内容等提供了依据，为水生态文明分区分类建设奠定了重要而基本的框架，但还面临两个主要问题需要进一步解决：

①主体功能区

全国水生态分区侧重于水生态保护和修复的角度，而水生态文明建设的内涵更为宽泛，涉及水资源开发、保护与管理的各个方面。当前，国家推行主体功能区战略，引导国土资源科学有序开发，通过城市化、农业发展和生态安全等格局的科学构建，必将重塑区域发展格局。水生态文明建设在区域可持续发展和生态文明建设中，既要发挥水资源配置、防洪保安等基础保障作用，又要发挥水生态保护与修复等支撑作用。如何兼顾开发与保护，实现可持续、多元、均衡发展，还需要将水生态分区初步成果进一步与主体功能区规划衔接。关键环节是研究水资源开发、保护、管理与经济社会环境的共生共轭关系。

②模糊分区

全国水生态分区初步成果对水生态功能区的划定，采取生态功能角度的模糊分区，不进行地理位置的直接划分。对以省域、城市等行政区为实施和考核单元的水生态文明建设，还需要进一步加强和细化空间指导性，包括从面上分区如何进一步细化到以水为重心的线上分区。

6.分区分类推进方法：流域承上启下的关键作用

为进一步推进分区分类，还需要深入开展相关研究。主要技术路线为：以流域为基本构架，以主体功能区战略和水资源相关规划为指导，将流域单元与主体功能区单元进行耦合分析，并考虑省域为水生态文明建设的实施和考核单元，通过研究水资源开发、保护、管理与社会经济环境的互为影响和制约的共生共轭关系及其在不同尺度单元的表现，以水资源开发、保护、管理与国土空间开发、经济活动、生态保护等相匹配为准则，进行水生态文明建设的分区分类。

需要开展的相关支撑研究包括：我国不同流域的河湖健康状况评价；不同流域经济社会和水资源环境要素的空间异质性分析；不同区域的水资源需求分析；不同区域水资源开发、保护、管理与经济社会环境的共生共轭关系研究；分区中的空间尺度转换研究；我国水生态文明建设的分级分区方案；我国水生态文明建设的分级分类体系。

其中，流域单元在分区分类的方法体系中扮演着承上启下的关键作用。如何基于水资源开发、保护、管理与经济社会环境的共生共轭关系，将以行政区为单元的主体功能区划成果与以流域为单元的水资源规划（区划）成果进行空间耦合匹配，是实现流域和省域的分级分类的主要技术难点。

7.基于分区分类的水生态文明建设内容要点：重视公众参与

分区分类体系中不同类型区的水生态文明建设内容可包含如下要点：区域水资源禀赋条件与特征；主要的水资源、水环境、水生态问题；区域经济社会现状与特征；主体功能区定位与发展方向；水资源与经济社会环境的关系；水生态文明建设的目标、发展方向、重点领域、阶段安排；基于试点城市的试点子流域（子区域）建议等。

水资源的开发、保护与管理往往涉及防洪、灌溉、供水、航运、生态保护、旅游等多方面。本身是一个多目标决策过程，加上开发、保护与管理过程中产生的环境和社会等外部性问题，会导致更广泛的群体成为利益相关者。目前全球在多目标决策问题中提出的利益相关者参与，为多目标的协调和权衡提供了重要思路与方法。水生态文明的分区分类建设，同样应当尊重不同地区利益相关者的诉求，重视公众参与的作用，遵从透明、公正、问责的机制。

8.分区分类评价体系：确保水生态文明建设取得实效的重要保障

开展水生态文明建设效果评价，不仅能为水生态文明建设的考核提供依据，对调整完善其空间布局也将提供关键支撑。因此，建立适宜的评价体系是确保生态文明分区分类建设取得实效的重要保障，并应同样采取分区分类的理念。

分区分类评价体系的主要内容是：基于我国水生态文明建设的总体空间布局，结合试点城市实施效果调查与评价，识别不同层级、不同区域、不同时期的水生态文明建设的关键指标，依托系统学、可持续发展等理论，以合理性和操作性为要求，构建评价指标体系，确立分区分类评价标准，并建立适宜的评价方法库，为我国水生态文明建设的考核提供评价依据。

建立分区分类评价体系需要开展的主要研究内容包括：我国不同类型水生态文明建设试点城市实施效果调查与评价；基于分区分类的我国水生态文明建设关键评价指标识别；基于分区分类的我国水生态文明建设指标体系构建；我国水生态文明建设的分区分类评价标准；我国水生态文明建设的评价方法库。