关于水生态文明建设的若干思考

2013-09-13陈明忠

中国水利 2013年15期

陈明忠

（水利部水资源司，100053，北京）

党的十八大把生态文明建设摆在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成中国特色社会主义事业“五位一体”格局，开启了社会主义生态文明新时代。水是生态环境的控制性要素，水生态文明是生态文明的重要组成部分，加快推进水生态文明建设是当前水利中心工作之一，是建设美丽中国的重要基础。笔者结合近一时期党校学习收获，就我国水生态文明建设的相关问题作些探讨。

一、水生态文明是生态文明的重要组成部分，加快推进水生态文明建设意义重大

生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和，是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态，反映了一个社会的文明进步状态，核心是人与自然和谐相处，健康持续发展。

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，体现在自然和社会发展的各个方面。我国历史上历来是善治国者必重水利，中华文明实际上是治水文明，也正是因为重视水的价值，中华文明才能绵延数千年，不断繁荣发展。随着人类文明的不断发展，工业文明带来的环境污染、资源枯竭、极端气候、生物物种锐减等问题不断加剧，人们愈来愈清晰地认识到水是生命之源、生产之要、生态之基，水作为生态系统控制性要素的重要地位更加突出。不解决好水的问题，就无法克服人与自然可持续发展过程中的各种矛盾，就无法实现工业文明到生态文明的蜕变，生态文明将无从谈起。可以说，水生态文明建设是生态文明建设的重要基础和保障。与此同时，现阶段水问题的复杂性也决定了必须在生态文明建设的宏观框架下，在更深层次、更广范围、更高水平上推动形成适应节约水资源和保护水环境的产业结构、增长方式、消费模式，从源头上扭转水生态环境恶化趋势，才能系统科学地解决水的问题。因此，大力推进水生态文明建设，推动全社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，具有十分重要的战略意义和现实意义。

1.加快推进水生态文明建设，是解决目前我国水问题的根本途径

我国水情复杂，水问题由来已久，特别是随着工业化、城镇化快速发展和全球气候变化影响加大，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题依然突出。加快推进水生态文明建设，就是要加强水生态环境保护，不断改善水生态环境质量，加快推进节水防污型社会建设，从根本上解决困扰我国经济社会发展的水问题，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。

2.加快推进水生态文明建设，是实现经济社会与生态环境和谐发展的基本要求

实现经济社会与生态环境和谐发展要求必须转变经济发展方式，必须转变用水方式。加快推进水生态文明建设，就是要正确处理经济社会发展和水资源条件的关系，引导各地在发展过程中主动适应水资源和水环境承载力，既满足经济社会发展合理需求，又满足河湖健康基本要求。

3.加快推进水生态文明建设，是保障和改善民生、提高人民福祉的必然选择

党的十八大对城乡居民喝上干净水、享有优美水环境等方面的公共服务提出明确要求。加快推进水生态文明建设，为人民群众创造良好的生产生活环境，是提高人民群众福祉的必然要求和以人为本执政理念的具体体现。

4.加快推进水生态文明建设，是促进城市可持续健康发展的重要支撑

良好的水生态环境是现代城市文明的重要标志。我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，解决城镇化过程中带来的水生态环境问题，打造和谐优美人居环境，也要求加快水生态文明建设，为城市经济社会可持续健康发展提供有力支撑。

二、必须牢固树立科学发展观，准确把握水生态文明建设的指导思想和基本原则

科学发展观是我党在建设中国特色社会主义实践中，不断总结、丰富、发展并确立的指导思想，要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。要求按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放推进各项事业的改革和发展。科学发展观强调尊重客观自然规律，是有效应对我国经济社会发展中出现的资源、能源和环境等突出问题，进一步加快经济发展方式转变，推动经济社会改革发展，实现人与自然和谐相处的重大战略思想。

党的十八大把科学发展观作为党和国家长期执政的重要指导思想写入党章。开展水生态文明建设必须牢固树立科学发展观，在指导思想上要全面贯彻党的十八大关于生态文明建设战略部署，把生态文明理念融入水资源开发、利用、配置、节约、保护与水害防治的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，坚持节约优先、保护优先和自然修复为主的方针，以落实最严格水资源管理制度为核心，通过优化水资源配置、加强水资源节约保护、实施水生态综合治理、加强制度建设等措施，大力推进水生态文明建设，完善水生态保护格局，实现水资源可持续利用，提高生态文明水平。

水生态文明建设应遵循四个基本原则：

1.坚持人水和谐，科学发展

牢固树立人与自然和谐相处理念，尊重自然规律和经济社会发展规律，充分发挥生态系统自我修复能力，以水定需、量水而行、因水制宜，推动经济社会发展与水资源水环境承载力相协调。

2.坚持保护为主，防治结合

规范各类涉水生产建设活动，落实各项监管措施，着力实现从事后治理向事前保护转变。在维护河湖生态系统的自然属性、满足居民基本水资源需求基础上，突出重点，推进生态脆弱河流和地区水生态修复，适度建设水景观。

3.坚持统筹兼顾，合理安排

科学谋划水生态文明建设布局，统筹考虑水的资源功能、环境功能、生态功能，合理安排生活、生产和生态用水，协调好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水的关系，实现水资源的优化配置和高效利用。

4.坚持因地制宜，以点带面

根据各地水资源禀赋、水环境条件和经济社会发展状况，形成各具特色的水生态文明建设模式。选择条件相对成熟、积极性较高的城市或区域，开展试点和创建工作，探索水生态文明建设经验，辐射带动流域、区域水生态的改善和提升。

三、水生态文明建设要以落实最严格水资源管理制度为重要抓手，突出制度建设

党的十八大要求，建设生态文明必须突出抓好四个方面重点工作：一是要优化国土空间开发格局；二是要全面促进资源节约；三是要加大自然生态系统和环境保护力度；四是要加强生态文明制度建设。这是对生态文明建设的具体部署，特别强调加强制度建设，指出保护生态环境必须依靠制度，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制；要完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度和环境保护制度。

多年来，水利发展取得长足进步，水资源管理与保护工作不断加强，为水生态文明建设奠定了坚实的基础。一是水资源优化配置不断加强，国务院已批复全国水资源综合规划、全国重要江河湖泊水功能区划和全国地面沉降防治规划，全国城市饮用水水源地安全保障规划印发实施。南水北调等一批跨流域调水及水资源配置工程陆续开工建设。全国已建成各类水库9万余座和一大批引排水工程，供水能力超过7000亿m3。二是水资源节约保护和水生态系统保护修复成效显著。发布实施了节水型社会建设“十一五”规划和“十二五”规划，启动了100个国家级试点和200个省级试点，全面推进节水型社会建设工作，水资源利用效率得到显著提高。1997—2010年，我国万元GDP用水量下降了69%，万元工业增加值用水量下降了68%，农田灌溉水利用系数由0.4提高到了0.5。开展黄河、太湖、塔里木河、黑河、石羊河等流域综合治理和水资源科学调度，在保障流域经济社会快速发展的同时，水生态系统得到有效保护和逐步修复。这些成效对于缓解我国水资源短缺、水生态环境恶化的矛盾起到了重要作用，为我国经济社会持续快速发展提供了重要保障。但是，我们必须清醒地看到，随着我国经济社会快速发展，生态文明建设稳步推进，水资源水环境的瓶颈制约越来越突出。每年缺水达500多亿m3，水功能区水质达标率仅有46%，河湖水污染和地下水超采仍较严重，引起一系列生态问题。水资源利用效率与先进发达国家相比仍有较大差距，现状单方水GDP产出仅为世界平均的1/3，万元工业增加值用水量是发达国家的3～4倍，农田灌溉水利用系数与世界先进水平（0.7～0.8）还有较大差距。这些问题的形成，一方面与我国水资源水环境自然禀赋差的客观现实有关，另一方面也反映出我国水资源管理相对粗放，社会用水文明程度尚处于较低层次等主观问题。加强水生态文明制度建设，提高水资源管理水平和全社会节约水、爱惜水、保护水的文明水平是当前水生态文明建设必须解决的重要课题。

2011年中央1号文件和中央水利工作会议，明确要把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，提出要实行最严格水资源管理制度。2012年1月，国务院出台了关于实行最严格水资源管理制度的意见，对实行最严格水资源管理制度作出全面部署，从水资源开发利用的源头、过程及末端三个方面确立了“三条红线”和“四项制度”，为根治水资源无序开发、水生态环境恶化提供重要制度保障。通过发挥水资源的约束性、控制性和先导性作用，建立水资源节约保护的“倒逼机制”，推进经济结构调整和发展方式转变，形成有利于可持续发展的经济结构、生产方式、消费模式，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调、相适应。2013年，国务院办公厅印发了实行最严格水资源管理制度考核办法，凸显国家对深入贯彻落实最严格水资源管理制度的决心。最严格水资源管理制度已成为新形势下推动水资源可持续利用的基本制度，也为水生态文明建设提供了重要的制度基础。必须把最严格水资源管理制度作为推进水生态文明建设的重要抓手，不断补足水生态文明建设的制度短板，确保水生态文明建设各项措施落到实处。

四、水生态文明建设应把握核心内容，突出重点工作

水生态文明建设涉及管水、用水、治水、护水的方方面面，内容多，范围广，因此在推进过程中，必须把握核心，突出重点。

1.要把全面落实最严格水资源管理制度作为水生态文明建设的核心内容

水生态文明建设首先要统筹经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应，提高管理水平，规范用水行为，实现以水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。这就要求必须紧紧围绕落实最严格水资源管理制度这一核心内容，切实加强“三条红线”管理，建立“四项制度”。一是加强水资源开发利用控制红线管理，严格规划管理、水资源论证、水量分配、取水许可和水资源有偿使用制度，强化水资源统一调度，严格控制用水总量，促进水资源可持续利用。二是加强用水效率控制红线管理，通过全面节水、定额管理、理顺水价和节水技术改造，遏制用水浪费，全面推进节水型社会建设。三是加强水功能区限制纳污红线管理，严格水功能区监督管理和饮用水水源地保护，推进水生态系统保护和修复，控制入河湖排污总量，改善水环境质量。四是严格水资源管理责任和考核制度，健全水资源计量和监控体系，完善水资源管理体制和投入机制，健全政策法规和社会监督机制，落实水资源管理保障措施，推动最严格水资源管理制度落到实处。

2.要把推进江河湖库水系连通作为水生态文明建设的重要举措

河湖水系是水资源水环境的重要载体，是生态环境的重要组成部分。恢复和完善江河湖库水系连通，增加水流连通性，增强水体交换能力，可有效提高河湖水环境的承载能力和水生态的自我修复能力，是水生态文明建设的重要举措。武汉作为水利部第一个水生态系统保护与修复试点，通过河湖水系网络的重构、清水入湖工程的建设，大大提高了水资源水环境的承载能力，湖泊富营养化基本得到控制，16个中心城区河湖的水质明显提升，是通过河湖水系连通工程推进水生态文明建设的成功案例。河湖水系连通要以全国水资源综合规划、流域综合规划、防洪规划、水资源保护规划等为基础，以自然河湖水系、大中型调蓄工程和连通工程为依托，在保护生态的前提下，重点推进河湖水系连通骨干工程建设，加快推进中小河流水系连通，构建布局合理、生态良好，引排得当、循环通畅，蓄泄兼筹、丰枯调剂，多源互补、调控自如的江河湖库水系连通体系，提高防洪保安能力、供水保障能力、水资源与水环境承载能力。

3.要把加强水域保护和生态修复作为水生态文明建设的基本要求

水生态文明建设的重要目标之一就是维护健康良好的水生态系统，这就要求必须加强水域保护和生态修复。要严格按照《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规的要求，加强河湖水域、岸线的保护，维护完整清洁的天然水体。要抓紧编制水资源保护规划，做好水资源保护的顶层设计。全面落实《全国重要江河湖泊水功能区划》，严格监督管理，建立水功能区水质达标评价体系，加强水功能区动态监测和科学管理。严格饮用水水源地保护，开展重要饮用水水源地安全保障达标建设。确定并维持河流合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，保障生态用水基本需求，定期开展河湖健康评估。加强对重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和湿地的保护，综合运用调水引流、截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，推进生态脆弱河湖和地区的水生态修复。

五、水生态文明建设应加强顶层设计，稳步推进

水生态文明建设是一项复杂的系统工程，没有成熟的经验可供借鉴，在推进过程中，必须做好顶层设计，明确技术路线，扎实稳步推进。

1.在战略定位上，要适应小康社会建设需要，体现水利发展的时代特色

我国治水思路伴随着我国国情和水情条件的变化而不断调整发展，经历了从主要“为农业服务”向“为国民经济和社会发展全面服务”转变；从“传统水利”向“现代水利、可持续发展水利”转变，突出了服务民生、保障生态等内容。水利发展不断适应和满足经济快速发展和社会快速变革的需求。经济发展水平的不断提升，促进了社会物质文化水平的提高，人们对水的功能需求也经历了从满足防洪和饮水需要的最基本的安全性需求到满足生产发展、生活富裕的经济性需求，再到当前满足人民享受美好生活的舒适性需求的转变。因此，水生态文明建设必须适应全面建成小康社会需要，体现水利发展的时代特色。要站在更高的高度、更宽的视野、更深的层次，明确功能定位，开展顶层设计，循序渐进推动各项工作，稳步实现各项目标。

2.在价值取向上，要形成水生态伦理价值观

生态伦理价值观是在人与自然生态关系、人与人社会关系全面严重失调的形势下，为适应生态危机和社会危机的严重挑战而提出的。它认为，伦理的社会功能既要调节人与人的社会关系，又要调节人与自然的生态关系。水生态伦理价值观是生态伦理价值观的重要组成部分，包括树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持节约优先、保护为重、自然恢复为主的指导方针，把握以水定需、量水而行、因水制宜，促进经济社会发展与水资源水环境承载力相协调的基本原则，努力形成适应节约水资源和保护水环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。在各类水利工程的设计、建设和运行调度中，都要突出人水和谐理念。要强化公民生态道德教育，提高广大民众的生态道德水平。通过水生态文明建设，引导全社会树立节水、爱水、护水的水生态文明理念，形成文明治水、文明管水、文明用水的良好氛围。

3.在具体目标上，要突出水生态文明建设的重点领域

要按照水生态文明建设总体要求，确定水生态文明建设的目标。结合流域、区域特色和水资源、水生态环境条件，围绕水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护等方面工作和水利规划、建设、管理各环节，制定全面、科学、客观的水生态文明建设目标。重点要突出五个方面，即最严格水资源管理制度有效落实，“三条红线”和“四项制度”全面建立；节水型社会基本建成，用水总量得到有效控制，用水效率和效益显著提高；科学合理的水资源配置格局基本形成，防洪保安能力、供水保障能力、水资源承载能力显著增强；水资源保护与河湖健康保障体系基本建成，水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标，生态脆弱河流和地区水生态得到有效修复；水资源管理与保护体制基本理顺，水生态文明理念深入人心。

4.在指标制定上，既要体现功能的完整性，又要具有可操作性

为确保水生态文明建设目标的实现，需要建立一套明确完整的指标体系。一要定性与定量相结合，可操作，易考核；二要约束性和指导性相结合，既能在宏观上形成良好的调控作用，又带有强制性；三要体现完整性，既要包括水的功能性指标，又要包含物理、化学和生物等生态指标，既要提出水资源开发利用指标，也要提出水管理及水文化指标等；四要体现差异性，要充分考虑和分析不同流域、区域主体功能定位和水资源、水环境等基本条件。

联合国千年发展行动计划，从消除极端贫困与饥饿等八个方面提出了到2015年要实现的目标，这些目标系统全面，每项目标均设定了具体量化指标，如将目前全球日收入低于1美元、面临饥荒和不能得到安全饮用水的贫困人口数量减少1/2等，这些量化指标已逐步得到实现，中国提前6年实现了不安全饮水人口减半目标。济南是我国水生态文明建设的第一个试点，建立了涵盖水生态、水景观、水安全、水利用、水管理、水文化六个方面完整的指标体系，并提出了量化指标值，如作为约束性指标，明确到2015年城市生活污水达标处理率超过95%，工业废污水排放达标率达到100%，城市生活公共供水末梢水质达标率达到100%等；作为预期性指标，提出趵突泉水位高于27.25 m，重点保护区生物多样性不低于60%，农村集中供水普及率不低于98%，城市供水保证率不低于97%等。这些值得各地在水生态文明建设中借鉴。

5.在保障措施上，要建立完善的制度和技术支撑体系

在政策制度层面，一要改革干部考评制度，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现水生态文明要求的考核办法和奖惩机制。当前的重点任务是加快建立和落实最严格水资源管理责任与考核制。二要充分考虑区域差异与协调发展、流域生态补偿等影响水生态文明建设成效的重要现实问题，完善水资源费、水价、水土保持费等相关经济政策。三是建立政府主导、部门联动的工作机制，形成共同推进水生态文明建设的工作合力。在技术支撑层面，一要完善监测体系，加强对江河湖泊自然水文情势、地貌形态、水体物理化学特征、自然生物群落等的监测，以及水生态系统保护与修复措施跟踪监测等。二要加强各项指标考核技术支撑，完善信息统计体系，实现考核的公正与公平。三要加强相关技术研究和技术标准制定，积极研发推广水生态保护与修复新技术、新材料、新工艺。

6.在推进路线上，要因地制宜，分类指导，试点示范，全面推进

我国水资源时空分布不均，经济社会发展水平区域差异显著，各流域水资源条件与功能也不尽相同。水生态文明建设必须因地制宜、分类指导。不同地区、不同流域在制定水生态文明建设的内容、目标、措施和指标时都要充分考虑自身的水资源条件和经济社会发展水平，要与水资源禀赋、水环境条件相协调，与经济社会发展状况、区域功能定位相衔接，与水生态本底条件相呼应，与水文化特色相融合，与总体景观风格相一致。要研究探索适合本地区条件的水生态文明建设方法和策略，形成各具特色的建设模式。在南方丰水及水系较发达地区，重点要加大防污治污力度，通过江湖水系连通，构建良好的水生态系统；东北和华北半湿润地区，重点要加强污染治理，通过节水和调水，保障湿地等重要生态系统的生态用水量，加大地下水超采的治理力度；西北干旱半干旱地区，重点要严控用水规模，保护并恢复天然绿洲，适度构建良好的人工生态系统。要遴选一批基础条件好、代表性强的地区，开展水生态文明建设试点工作，发挥示范引导作用。在总结试点经验基础上，启动全国水生态文明创建活动，在更大范围、更高层面上全面推进水生态文明建设工作。

7.在具体操作上，要处理好开发与保护的关系，特别注意避免几种倾向

一是违背客观自然规律，人为导致水生态环境恶化的倾向。水生态文明建设必须符合自然规律的内在要求，不能急功近利，采取过多的人工干预措施，改变水生态系统的原有属性。要吸取历史上曾经出现的“围湖造田”、对河流不科学的“裁弯取直”等导致自然水系毁坏，生态环境破坏的教训。二是违背当地资源环境条件，不合理建设水生态景观倾向。一些缺水地区片面追求区域水生态环境的表面改善，罔顾当地水资源和水生态条件，大搞人工生态湖、人工水景观建设，导致水资源浪费、水生态环境破坏。三是违背生态理念，过分建闸建坝，过度 “硬化、渠化、白化”，破坏水生态的倾向。要积极借鉴西方发达国家生态水利工程的新理念，开展水生态文明建设，做到水生态与水景观有机结合。四是受扭曲的政绩观影响，打着水生态文明建设的幌子要项目争投资，大搞形象工程的倾向。要本着对人民、对事业负责的态度，科学谋划，扎实做好水生态文明建设。