香港回归后粤港地区旅游政策演变研究

刘杰武

(深圳大学师范学院旅游文化系，广东深圳 518060）

自1997年香港回归后，粤港地区的合作全面展开，粤港两地间人员与商贸频繁往来，旅游作为两地间合作的重要领域，在两地政府有意识的引导下粤港地区全面展开跨区域旅游合作并取得了可喜的成果，截止至2011年，广东省赴香港旅游者团体人数达到276.74万人次，而香港赴广东旅游者也达到了7 328.39万人次［1］，对此国务院曾明确指示“研究和推广粤港旅游区的协作和一体化发展经验”。

粤港地区虽然地缘临近，同宗同源，但由于近代历史原因，形成了截然不同的两种制度，文化差异大，行政制度迥异［2－3］。早在香港回归之前，两地就已经意识到其资源的互补性，并在中央政府的牵头下，尝试性地制定并实施了部分旅游合作政策。例如:自1979年起，将原有仅一次使用有效的《港澳同胞回乡介绍书》更改为10年内可多次使用的《港澳同胞回乡证》，大大简化了香港同胞前往大陆的通关手续;1984年7月，为方便内地居民探望香港亲友，国务院通过了内地居民“香港游”政策，允许在配额范围内内地居民通过指定旅行社赴香港旅游;1994年，国务院通过“72小时便利签证”，允许深圳率先实行外国人无需通过外交途径获得进入中国的签证，只需履行简单手续即可便利进入深圳72小时。这些措施大大加快了粤港两地旅游者的互访，但是旅游政策内容零散、时间跨度大、持续性差，全面旅游合作的时期并未到来。

香港回归后，粤港两地的旅游合作全面启动，粤港旅游合作政策经历金融危机、“非典”突袭等诸多事件，粤港两地从生涩到成熟发展了完备的政策体系，本文从政策背景、合作重点、政策目标、典型政策、受益主体、政策主导、政策弹性、政策效果等八方面入手，将这一发展历程划分为以下三个阶段:初步探索期(1997年－2002年）、核心推进期(2003年－2007年）及全面协调期(2008年至今）。并采用文献法和比较法进行深入剖析，希望从综合旅游政策研究的视角对粤港30多年来旅游政策的全方位梳理，得到该地区区域旅游合作政策发展的特点及对其他地区的启示。

1 回归后粤港旅游政策演变历程

1.1 初步探索期:重新探索旅游合作方面

1997年至2002年是粤港旅游合作政策发展的初步探索期。1997年香港回归后，粤港之间的合作鸿沟迅速消失，同年“亚洲金融危机”袭来并沉重的打击了香港的旅游业［4］，为维护香港的繁荣稳定，国家全面主导粤港旅游合作政策的制定与实施，在新的背景下重新探索粤港间旅游合作，两地旅游合作政策发展步入初步探索期。旅游者配额制政策、“144小时便利签证”是这一时期的重要合作政策。

旅游者配额制政策自1984年开始实施，极大地促进了大陆与香港的交流。从1998年至2001年国家持续增加入港配额，直至2002年国家取消配额制。2002年后内地居民只需在取得签注的前提下申请参加旅游团便可进入香港。2000年6月，国务院继续扩大粤港地区关于外国游客的旅游合作，在“72小时便利签证”的基础上实施“144小时便利签证”政策，允许前往香港的外国游客通过便捷手续赴广东省广州、深圳、惠州、东莞、中山、佛山、肇庆及汕头等10个城市旅游，停留时间延长至144小时，刺激了外国旅游者在粤港两地旅游。

1.2 核心推进期:旅游政策框架得以确立

2003年至2007年是粤港旅游合作政策发展的核心推进期，经过初步探索期后两地在诸多方面均已展开合作或者已经取得突破，粤港旅游合作开始朝着全面化和深入化推进，但是旅游合作政策过于零散，缺乏纲领性、系统性的政策引导的问题也暴露出来［5］。在此背景下，国家主导签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，即CEPA协议。CEPA协议明确了未来粤港旅游的主要合作领域、分期合作步骤、理想合作前景等，且通过CEPA后续协议保证了旅游政策的延续性，从而构架了粤港旅游合作政策的核心框架。“个人游”政策是CEPA框架下的典型政策，它是指是指内地旅客不必参团即可单独赴香港旅游，此项措施首先在东莞、中山、江门三市试行，其后在广东省全境执行［6］。

这一时期通过CEPA政策整合，以粤港地区旅游为核心向外围扩展，将之推展至福建、江西、广西、云南、海南、湖南、四川、贵州、广东以及香港和澳门两个特别行政区组成了“9+2”的泛珠三角区域，并签署《泛珠三角区域合作框架协议》，鼓励“在泛珠三角区域内建立泛珠三角旅游信息库，实行区域旅游联检，协调整治联合市场等一系列跨区域旅游合作措施”。

1.3 全面协调期:精细化合作政策深入发展

初步探索期及核心推进期框架式的刚性政策在粤港两地全面旅游合作的初期发挥了重要作用，使得两地的旅游合作迅速走上正轨。但是随着旅游合作调控日益深入，粤港旅游合作机制日趋成熟，框架式政策在应对复杂多变的合作时力有未逮，国家主导式的政策调控难以兼顾到地方需求，地方为主导的精细化、弹性区域旅游合作政策逐渐涌现，这就促使粤港旅游政策在2008年后进入全面协调期。

这一时期CEPA的后续补充协议加强了粤港地区“旅游人员从业资格认证”、“旅游投资”等方面的合作，并继续深化“个人游”政策，实行“一签多行”和“异地签注”政策简化流程。与此同时，粤港旅游由单纯增加旅游者数量转向提高旅游者质量。2012年7月香港政府宣布实行“异地签注”业务的城市范围不再增加，粤港地区旅游政策的精细化调控开始出现。

粤港间合作协议与政策也更加多样，填补了国家框架性政策的不足。2011年4月，广东省政府与香港特别行政区政府签署《粤港合作框架协议》，提出“联合开发推广‘一程多站’旅游线路，研究开发粤港多元旅游产品体系。”2011年以来，深圳前海合作区、广州南沙新区陆续获得国务院批准成立，“新特区”充分利用粤港地理优势进一步促进了粤港旅游发展，这些充分展现了粤港两地利用旅游政策对两地旅游进行精细化调控。

表1 回归后粤港旅游合作政策演变历程

2 回归后粤港旅游合作政策演变特点

2.1 从旅游者流动调控到多领域合作的演变

图1 回归后广东对香港旅游领域开放图

粤港地区旅游合作政策首先以旅游者相互流动为突破口逐步向其他领域拓展，旅游者调控在海关和公安系统的协调下即可实现，赴港“配额制”、“个人游”政策都是此项政策的体现与深化。其后粤港的旅游政策调控以旅游流为脉络，延伸至与旅游者息息相关的其他领域，例如旅游商品、旅行社、旅游饭店、旅游制度和旅游区域开发等方面，从而逐步展开多领域的合作(见图1）。纵观香港回归后粤港的旅游合作政策的制定，体现了旅游合作政策由单点到全面的发展历程。

2.2 从国家包揽到地方参与的演变

粤港地区旅游合作政策在初步探索期基本上是国家包揽政策制定，广东省予以执行，地方的能动性较差。核心推进期之后，国家与香港确定了主体合作框架后，广东省在此框架下与香港地区展开积极对话与合作，开始从地方优势出发，深入展开粤港旅游合作。甚至广东省的部分城市，例如广州、深圳、东莞、珠海等地都积极利用本地资源，与香港展开城市间旅游合作，深圳前海合作区、广州南沙新区的建设就是两地充分利用自身地理优势与香港进行深度旅游合作的表现。粤港旅游合作政策经历了由国家主导到地方主导的历程，地方主观能动性的加强有利于旅游合作政策的深入发展。

2.3 从零散调节到框架式统合的演变

粤港旅游合作初步探索期政策较为零散，不同层级、不同部门与香港之间签署了不同权限、不同范围的旅游合作政策，这些合作政策之间缺乏统筹关系，利益分配各自为政，空白领域各自推诿，而且政策持续性差，朝令夕改时有发生，这一现象在核心推进期后得到改善。CEPA协议的签署使粤港旅游合作具有了的总纲领、总框架，CEPA的后续九个协议良好的延续了总纲的合作精神、落实了合作领域，其他旅游合作政策积极补充CEPA协议。粤港旅游合作政策从零散发展到以核心政策为统筹，保证了政策的延续性。

2.4 从优先受益到双方互惠的演变

香港回归后，由于“亚洲金融危机”、“非典”等突发事件造成了香港经济的重创，而此时大陆经济体量浑厚，在粤港旅游合作过程中，香港受益颇多，不仅稳定了旅游业，而且在保证旅游收入递增的前提下尝试行业升级，而广东则新增了香港的旅游投资。粤港旅游进入全面协调期后，双方方利用自身的优势取长补短，积极协作，多方互惠的局面形成。粤港旅游合作政策营造了不争短暂利益，积极着眼于长远利益的良好机制。

3 粤港区域旅游合作政策演变启示

随着中国城市化的推进，城市群日益增加，交通的日益便捷和商贸的日益频繁进一步推动了区域间交流，区域旅游成为未来城市旅游者的必然选择。为了使区域旅游能够健康有序的发展，各地政府已然着手制定相关旅游合作政策。粤港地区旅游合作政策的制定与实施的成功经验对于这些区域而言将有如下启示:

3.1 平等旅游合作，保障长远利益

区域旅游合作政策必须确保各个合作方保持平等的合作地位，且需要确立长远的利益分配机制。在区域旅游合作中，对于经济较为发达的地区需在区域旅游合作前期让出部分利益，促进经济较为落后地区进行发展并着力培养其旅游市场，待市场培育完善，双方可实现资源互补，共同利用。旅游合作政策在此过程中必须保障地区合作的长期性和利益分配的合理性。

3.2 认清合作阶段，适时政策调节

要对地区旅游合作的阶段性有清晰的认识，旅游合作政策必须适应所处的阶段，进行适时的调节与监控。旅游区域合作政策的发展既不能超前，也不能滞后，应当应遵循有易入难，以点带面的规律。参照粤港区域旅游合作经验可以从旅游者政策开始，利用旅游流理顺合作脉络，逐渐向实体的旅游企业合作发展，最后进行旅游管理与监控制度的对接。

3.3 确立核心框架，持续政策推动

区域旅游合作需要框架性的旅游合作核心政策，围绕核心政策持续推动合作的展开。区域旅游合作前期的政策往往较为零散，以打破壁垒和领域突破为主，但是在合作常态化以后必须制定区域旅游合作核心政策，这一核心政策必须具备足够的前瞻性和稳定性。类似粤港地区旅游政策在中后期围绕CEPA而展开，其后旅游政策能得到较好的统合与补充，方能保证区域旅游合作始终处于正确的轨道上。

3.4 留足弹性空间，精细政策引导

区域旅游合作政策应当留足弹性，由硬性控制逐步转向弹性调节，并且需要地区间实施精细化政策加以引导。区域旅游规划在前期发展时需要有一定的硬性政策条文作为旅游发展的底线性规定，但是随着地方合作的深入，相关利益者的视角多元化，硬性控制指标往往难以适应合作形式的发展，因此留足空间的弹性调节将成为未来区域旅游合作政策的主流。

［1］广东省统计局.2011广东省统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社，2011:512.

［2］何志平，陈云根.文化政策与香港传承［M］.香港:中华书局(香港）有限公司，2008，(4）:2 －10.

［3］刘志山，马云驰.移民文化及其伦理价值［M］.北京:商务印书馆，2010，(5）:151 －161

［4］Chau-kiu Cheung，Sik Hung Ng.Impacts of Nancial Crisis on Social Engagement in Hong Kong［J］.The Journal of Socio-economics，2012，41:623 －632.

［5］香港旅游发展局.香港旅游发展局全球的工作——地区工作报告2003－2004［R］.2004，12:27－44.

［6］中华人民共和国商务部，香港特别行政区.内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排［Z］.2003－06－29.