涟水财政收入结构调整优化探索

徐志国

（作者系江苏省涟水县人大常委会环境资源城乡建设委员会主任）

优化财政收入结构能促进财政收入的可持续增长，有利于均衡负担、减少扭曲，有利于实现社会公平。为促进涟水财政收入结构的优化，我们对该县财政收入有关情况进行了调查与思考，并借鉴外地经验，对该县财政收入结构的优化路径作了探索。

一、涟水县财政收入结构的现状分析

1.“十一五”以来涟水县财政收入情况

“十一五”期间，全县财政总收入年均增长43%，公共财政预算收入年均增长20.3%。到2011年末，财政总收入突破30亿元，比2010年增长62.3%，公共财政预算收入突破20亿元，增长89.9%，增幅位列全省第一。公共财政预算收入占GDP比重，也从2006年的2.9%增加到2011年的10.4%。2012年1-10月份，全县实现财政总收入31.95亿元（不含土地出让金收入12.02亿元），同比增长17.7%。

2.涟水县财政收入结构存在的主要问题

经济总量不大，收入占比不高。2011年，涟水县生产总值194.54亿元，在全省排第42位；人均2.28万元，排第48位，是全省平均水平（6.23万元）的36.6%，是苏北平均水平（3.61万元）的63.2%。财政收入占比低，2011年涟水财政总收入36.64亿元，占地区生产总值的比重为18.8%，而同期全省比重为29.05%，淮安市比重为24.1%。财政收入占比低，导致财政收入少。2011年，涟水公共财政预算收入20.28亿元，在全省排第39位；人均0.18万元，排第43位，是全省平均水平（0.69万元）的26.8%，是苏北平均水平（0.32万元）的57.2%。

收入结构不优，可用财力有限。县本级收入主要来源于建筑安装、房地产企业和制酒企业，“一块地、一瓶酒”两项收入占县本级全部税收收入的79.2%。涟水制酒企业今世缘集团入库税收是县财政收入的主要支柱。但是，由于制酒以消费税和增值税为主，消费税的100%、增值税的75%要上缴中央。所以，“酒财政”对国家贡献大，地方留成却很小。

乡镇税收增长虽快，但质量不高，可持续性差。2011年，乡镇公共财政收入同比增长267%，今年1-10月份同比增长71%，都远超2010年55%的增幅。2010年，县本级收入占公共财政预算收入78.4%，乡镇只占21.6%。2011年，乡镇占全县公共财政预算收入达35%，今年预计达50%左右。乡镇财政收入2年翻了2倍，增长较快，但质量不高。乡镇工业基础薄弱，其财力主要来源于建筑安装、房地产和服务业等行业。

3.制约涟水县财收入总量增长和结构优化的主要因素

从以上分析可以看出，尽管涟水经济和税收增长较快，但仍然存在一些制约税收总量增加和收入结构优化的因素，主要是三次产业之间以及产业内部结构不合理，工业制造业入库税收较少，财政实惠不多。

农业比重高。无税收或低税收的农业在经济中的比重过高，制约着财政增长。2011年，涟水农业增加值占GDP比重达24.4%，高于江苏省平均水平（6.3%）和淮安市平均水平（13.2%）。

工业层次低。涟水的工业企业除制酒外，无论是规模效益，还是技术装备，都与发达地区有较大差距，工业整体结构仍处于初级产品生产阶段，对财政增收的带动力不足，影响财政收入提高。

三产贡献小。涟水的第三产业仍然以低产出、低税收的交通运输、仓储、批发和零售贸易、餐饮等传统产业为主，税收贡献小。而以信息、咨询、科技、金融为主的高产出、高税收的新兴产业发展不足。2011年，新兴产业入库税收只有0.26亿元，占税收收入的1%。这种状况，使得第三产业对地方财政的贡献明显偏低。

二、调优涟水财政收入结构的对策建议

1.制定产业规划，做优特色产业

应尽快编制产业发展规划，对农业方面如何提高规模化、组织化、机械化、特色化、市场化“五化”水平，工业方面如何围绕做大做强支柱产业、特色产业进行产业配套、延伸产业链、形成产业集群，服务业方面如何提升传统服务业、发展现代服务业等，提出合理化建议，以利于立足本地优势，做大做强支柱产业和特色优势产业，不断提升涟水县域经济的规模化、产业化、特色化、市场化水平。

2.全力发展经济，增加经济总量

增加总量、提高质量是优化财政收入结构的根本。涟水经济总量明显不大，应该全力发展第一、第二、第三产业，尽快增加经济总量。

优化第一产业。建立县农业产业化专项发展基金，以市场需求为导向、科技创新为手段、质量效益为取向，构建现代农业产业体系，推进农业结构战略性调整。大力扶持农业产业化基地建设，鼓励、支持有资本、有能力、有开拓精神的创业者开发种植业和养殖业基地。大力扶持农村专业合作社，积极支持农户或各类经济组织围绕优质资源和主导产业，按照合作制原则，兴办种植、养殖、加工等各类农村专业合作社。大力扶持农产品营销大户，鼓励购销大户在涟水从事农产品的收购和销售。鼓励农产品营销大户组建营销合作社。重点扶持和发展农副产品加工产业化龙头企业，利用龙头企业的品牌优势，带动农副产品基地建设。发挥交通、生态、资源优势，发展以农业园艺、农村景点为主的观赏、旅游和休闲的农业生态文化产业，使观光农业成为涟水县农业经济发展的新增长点。农业产业化的发展，必将会以增值税等税种增加县级财政收入。

壮大第二产业。第一，强化招商实效。通过招商引资，吸引低污染、低能耗、高产出的企业来涟水投资，建设先进制造业基地，不仅是充分发挥后发优势，进一步推进工业化进程的需要，更是培植财源，增加财力，促进经济发展良性循环的需要；二要完善招商政策，在坚持环境保护和不损害农民利益的前提下，促进大项目、优质项目落户涟水；三要服务好现有企业，支持政府采购项目向本地产品倾斜，引导群众消费本地产品，同时帮助企业解决资金、用工、用地、销售等实际困难，促进企业满负荷生产，快速销售，足额纳税，扩大信贷投入；四要完善招商引资考核激励办法，按“谁引进，谁收益”的原则划分税收归属，调动边缘乡镇招商引资的积极性。第二，扶持本土企业。在招引外资的同时，要加大力度扶持本土企业，积极支持县域民营经济发展。内外要一视同仁，要为本土企业营造公开、公平、公正的财税政策环境。第三，鼓励自主创业。要制定优惠政策，降低创业门槛，鼓励多种形式创业，对“初始创业”的，在贷款、税收、补贴等方面给予优惠。同时，要鼓励干部走出机关，自主创业。

做强第三产业。调整各类消费品专业市场布局和规模，改造升级现有的批发市场，逐步实现生产资料批发市场向规范化、标准化交易转变。加强城区商业中心、社区商业商品流通网络建设，大力发展连锁经营，进一步扩大连锁经营的领域和范围，加快连锁经营向流通领域的更多行业延伸，发展多种类型的专业连锁，发展一批龙头连锁企业，使其成为支撑全县流通业增长的主导力量，提升传统服务业层次。大力发展现代物流配送业，加快物流网络建设，加快发展大型专业化配送中心，大力发展制造业和农村小商品、农业生产资料的物流配送，扶持现代物流、中介服务等现代服务业发展，涵养后备税源。努力开拓第三产业新领域。重点发展为生产服务的新兴服务业，包括研发、金融、物流、电子商务、法律、咨询、会计、服务外包等，发展医疗卫生、社区服务、教育培训、文化休闲等公共服务和消费性服务。大力发展旅游经济。要挖掘旅游资源，特别是235省道沿线的旅游资源，如三里墩遗址。还可以考虑在其沿线规划建设观光农业景点，如“百果园”，形成南有“百草园”、北有“百果园”的品牌效应。

3.优化发展环境，促进永续发展

良好的发展环境是财源建设的“加速器”。优化发展环境必须做到：

转变政府职能，为企业提供良好服务。要切实把政府经济管理职能转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，增加公共服务的供给。要善于运用财税政策，优化县域经济发展环境。投入必要的财政资金，加快公共基础设施建设。要在道路交通、环境保护、新农村建设等方面寻求突破，进一步改善基础设施条件。运用财税政策，支持、引导乡镇发展以市场为导向、有本地资源优势的特色产业。建立企业风险预警机制，把有关信息和可能发生的风险及时地传递给广大企业，使其早作准备，制定应对措施，减少损失，以利稳健发展。加强对生产经营管理人员和企业员工的培训，为经济发展培养和储备人才。

发挥金融扶持作用，助推企业发展。加强对信贷资金的跟踪、监测，防止信贷资金转变用途、盲目投资。制订规范民间借贷的管理办法，积极组建“小额贷款公司”之类的机构，让民间资本有序、合理地流动。

完善工业园区的配套设施，增强服务功能。涟水的园区离市区有一定距离，为了降低企业的入驻成本，政府应该加大力度，进一步完善园区的社会功能配套，除解决工人基本食宿外，还应引导和鼓励为企业生产经营、办公活动提供服务的各类人才中介、培训管理咨询、物资供应、金融物流服务、办公生活用品等机构向园区靠拢，鼓励餐饮娱乐等服务商向园区附近集结，解决园区企业的人才资源和商务配套、服务配套难题，推进园区企业健康发展。

4.抢抓发展机遇，增强发展后劲

要充分利用涟水的人脉资源，抢抓省委、省政府支持苏北加快全面小康建设、加快淮安苏北重要中心城市建设等政策机遇，充分研究政策，全力向上争取，形成“项目向涟水倾斜，资金向涟水流动”的良好态势。更好地吸引客商投资。抓住省“扶持涟水白酒酿造”的机遇，加快今世缘集团上市步伐，力争在支柱财源建设上实现质的突破。为保证乡镇税收稳定增长，近阶段要抢抓机遇，通过多种形式增加收入。

5.依法强化管理，增加非税收入

一是建立和完善非税收入征收、管理与监督体系。建立专门的非税收入征管机构，统一管理模式；规范票据管理，努力做到“以票控费，以票促收”；规范资金管理，加强资金监管；规范监管与统计报告制度，建立健全非税收入稽查机制。二是强化部门预算、实行综合预算，逐步把非税收入纳入预算管理。有计划地将非税收入纳入国库或财政专户，通过国库和财政专户两个收支核算体系，覆盖全部非税收支活动，最终实现非税收入全部缴入国库。