美国影响力重返亚太背景下的缅甸国内变局

晋 军

（作者系解放军南京政治学院讲师，博士）

一、缅甸国内政治变化的基本历程

从奈温到苏貌，再到丹瑞，军政府执掌缅甸国家政权将近半世纪之久。但近几年情况有所变化，经由民众选举产生的政府掌握了国家权力，缅甸政体发生变更，被称为“军人统治的转型”。

缅甸国内政治变化的实质性起始点大致可追溯至2008年5月缅甸就新宪法举行的全民公决。按照这次公决结果，缅甸新宪法（亦即2008年宪法）有两项核心内容：（1）缅甸实行议会制。新宪法规定，议会是两院制的，由民族院或曰上院（224席）和人民院或曰下院（440席）组成，议会议员由多党公开选举产生。（2）缅甸实行总统制。新宪法规定，总统由议会议员选举产生。可以认为，新宪法确立的缅甸政体，就具体形态而言，很大程度上类似于英国、法国和德国的议会民主制，而非美国的总统共和制。

对于军人势力，缅甸新宪法做了相当大保留：上下议院议席需有四分之一部分留让给军人，其中上院留让56席，下院留让110席，换言之，很多军人不经选举即可当选为议员；政府部门的关键职位，例如国防部长和内政部长，只能由军人担当，因而具有排他性；宪法赋予未经选举产生的国防军总司令特大权力，使其能在自我宣称的紧急状态期间揽握立法、行政和司法之权；宪法的修正须得到议会四分之三以上议员同意，这就使得军人对宪法的任何改动持有否决权，由此可见，无论是在议会里，还是在民选政府里，缅甸军人的势力还是相当大的。尽管如此，缅甸政体已经初步具有了西方民主制若干重要特征：（1）有公开和相对透明的选举。2010年11月缅甸举行议会议员选举，2011年2月缅甸议会议员选举吴登盛为总统，2012年4月缅甸举行议会议员补选，并且主动邀请美国和欧盟派遣观察员来缅监督。尽管2010年11月缅甸议会议员选举被欧美政要和众多国际观察家贬抑为“既不自由也不公正”、“不符合国际通行标准”，这些选举“受人摆布”、“残缺不全”且“脆弱易毁”，因而饱受质疑，然而毋庸置疑的是，它们毕竟是公开举行。（2）选举具有竞争性。缅甸选民可在两个或者多个候选人之间进行选择。缅甸实行多党制，大约有37个政党参加2010年11月缅甸议会议员选举，而昂山素季领导的最大反对党全国民主联盟（NLD，简称“民盟”）参加了2012年4月议会补选，同现任总统吴登盛领导的联邦巩固与发展党（USDP，简称“巩发党”）竞争角逐议会席位。（3）有公开的辩论和讲演。2010年11月13日，昂山素季软禁结束以后多次发表讲演，竞选议员期间更是如此。此外，缅甸还很有可能具备民主政治良性运作需要的一项重要约束性条件：输者认输并平稳交权。2012年9月底，吴登盛在美国接受英国广播公司（BBC）采访时公开表态，如果反对党领袖昂山素季赢得2015年总统大选，那么他将接受此项结果。

在推动民主化过程中，缅甸还逐步实行自由化。2011年10月，缅甸政府宣布，正式解除对西方著名社交网站脸谱（Facebook）和推特（Twitter）以及著名视频分享网站YouTube的封锁；2012年8月缅甸政府信息部在其官方网站上宣布，废除对缅甸国内出版物的审查制度；2012年12月，缅甸政府宣布全面开放报禁，从2013年4月1日起允许民间办报、私人办报。自由化和民主化这两者互动发展，促使缅甸的西方式自由民主政治逐步生长发育起来。

二、缅甸国内政治变化的主要推动者

从某种意义上可以说，缅甸国内政治变化是一种西方式民主的回归。事实上，缅甸并非没有民主实践。1948年1月缅甸脱离英国殖民统治宣告独立以后的十几年里仍然实行西方民主制。直至1962年，奈温将军发动军事政变，夺取政权，成立军政府，民主政治才被截然打断。

缅甸国内政治变化的主要推动者主要是丹瑞、吴登盛和昂山素季。大致自2009年5月开始，缅甸军人统治集团便决心同美国缓和关系。丹瑞和吴登盛可谓缅甸军人统治集团内部两位政治家。丹瑞原先是强硬派，近几年才急剧转变成为温和派。缅甸国内政治改革自上而下，倘或没有他的同意和默许，特别是没有他在2011年春的退位和交权，很难想象缅甸国内政治变化能够发展至今。同丹瑞相比，吴登盛则相对开明温和得多，同美国以及其他西方国家、国内政治集团以及反对派力量保持着较为紧密的协调关系，更为重要的是，他还持有民主改革的新思维，持续推动缅甸的自由化和民主化进程。

除了丹瑞和吴登盛，缅甸国内政治变化的一位主要推动者是最大反对派领袖昂山素季。昂山素季在缅甸国内人气颇旺，拥有其他政治领袖难以比拟的众多支持者。获释以后的昂山素季和缅甸政府的关系有了很大缓和：由遭受软禁之苦的政治要犯急剧转变为合法的政治竞争对手。她和吴登盛达成了基本共识，实现了政治和解，不再一味反对政府的民主政治改革。相反，她还支持吴登盛推进这些改革。2012年4月，缅甸议会补选，昂山素季领导的民盟大获全胜，击败了吴登盛领导的巩发党，吴登盛及其政府对此项结果予以确认。昂山素季由此合法地当选为缅甸联邦议员，正式重返政治舞台。可以认为，缅甸执政者和反对者之间有了最起码的政治互信，他们之间的政治竞争有了“体制化”保证。昂山素季在某次场合曾经如此谈到，“虽然吴登盛不能代表整个缅甸政府，但是他对缅甸政府其他成员有很大的影响力，由此相信他推动改革是有诚心的。”可以说，缅甸国内政治变化——军人统治转型的成本代价非常低廉。

必须承认，尽管缅甸具有了相对自由的政党政治、民主化的议会、竞选产生的政治家以及未来很有可能实现的独立的舆论系统，然而缅甸军人统治转型仍需解决若干重大问题，例如官僚机构的“去军事化”、议会选举的“民主化”、大批合格的政治家以及训练有素的选民、族裔矛盾和冲突等等，可见缅甸的军人统治转型存在很多不确定的因素，转型之路荆棘密布，未来发展难以预测。

三、缅甸国内政治变化与美国影响力重返亚太

美国影响力重返亚太无疑是缅甸政府转变的最重要国际因素。自1988年8月8日国内政治风波以来，缅甸长期遭受西方国家孤立和制裁，并面临重要选择：是继续坚持军人统治，受到国际社会主要国家的排斥，还是接受国际社会的通行做法，得到国际社会主要国家的接纳？缅甸军政府最终选择了后者，意欲通过融入和依附国际体系获得增长和发展机遇。由此在美国重返亚太地区这个根本背景下，缅甸自2008年以来开启的国内政治变化促成了美缅关系的接近与缓和。

美国重返亚太或曰战略再平衡（rebalancing）意味着美国对外政策目标的轻重缓急次序有了重大调整：在中东地区的反恐打恐不再是国家大战略最优先的对外政策目标。美国前国务卿希拉里2011年秋刊载在《外交政策》杂志文章《美国的太平洋世纪》（America’ s Pacific Century）一文副标题如此提示：未来的政治将决定于亚洲而非阿富汗或者伊拉克，而确保美国在亚太地区的优势或曰领导地位则成为相对靠前的对外政策目标。希拉里提出，“我们密切注视内比都的局势发展以及昂山素季与政府领导层之间不断增多的交流。我们向缅甸政府强调，必须释放政治犯，推进政治自由及人权，同过去的政策决裂。”美国提供经济酬赏以支持和巩固缅甸已有的国内政治变化成果，并且换取缅甸在这方面取得更大进展。例如，美国允诺部分乃至完全取消经济制裁，此举既可继续推进缅甸民主改革，又可防范缅甸军人统治集团内部的强硬派扼杀改革。

从2011年年底至今，美国（更广泛的程度上是以美国为首的西方国家共同体）同缅甸形成的一种互动关系清晰可见。美国、欧盟、澳大利亚、日本和韩国等国家争取或者拉拢缅甸，与此相应，缅甸国内政治也朝着向军人统治逐步解体方向发展。2011年12月1日，希拉里国务卿访问缅甸。这是自1962年奈温将军发动军事政变夺权以来，美国国务卿首次访缅。美国宣布要和缅甸建立紧密关系；2012年4月13日，英国首相戴维·卡梅伦（David Cameron）访问缅甸，成为缅甸独立以来首次访缅的英国首相；欧盟将缅甸的国内政治变化称为“历史性变化”，决定暂时中止对缅甸实施的部分经济制裁，同年11月，欧盟委员会主席巴罗佐访问了缅甸。澳大利亚、日本和韩国也采取类似的接近缅甸的政策行为。其中日本分别在2012年4月和2013年1月决定，为了支持缅甸国内政治变化，放弃缅甸欠下的巨额对日债务，并且向缅甸提供贷款。可以认为，缅甸的国内政治变化、军人统治集团的心理变化、情感倾向和对外政策取向并非美国的决策者所创造——至多是利诱促成，但它们为美国影响力重返亚太提供了条件或者便利。

在缅美关系互动中，昂山素季起到了非常重要作用。昂山素季是英国培养的政治家，本人持有西方价值观，她领导的民盟亲近西方，被西方称为民主派力量，得到西方国家大力支持。例如，昂山素季呼吁西方国家不要一下子取消对缅经济制裁，而应采取“走着瞧”的策略，视缅甸民主政治改革情况逐步放松之。

对于缅甸而言，美缅关系互动的重大收益在于它不仅获得了重大经济利益，而且与西方国家的关系有了显著改善，其国际地位还有相当大的提升。例如，2011年11月，东盟国家在巴厘岛峰会上同意由缅甸作为东道国举办2014年东盟峰会。对于美国而言，美缅关系互动的积极影响大抵是经济性与战略性的，其中战略性更为重要。克林顿和布什总统执政期间，美国对缅政策受到道德律令支配，对缅经济制裁，不仅没有实现将缅甸军政府赶下台的既定目标，反而有损于美国的外交和经济利益（例如，美国同东盟的关系受到局部损伤、美国在缅甸的贸易和投资利益少有收成），甚至还将缅甸推至中国一方。2009年奥巴马当选以来，中美两国之间在广义的东亚（或曰中国的东北到西南的周边外围地区）展开了争取影响力的竞争，而美国在这个地区寻求伙伴是其影响力重返亚太、和中国竞争影响力这样一个大的外交方向的一个组成部分。为此美国动作频频，2012年7月，希拉里国务卿访问了中国周边的邻国，阿富汗、日本、蒙古、越南、老挝和柬埔寨，标榜“民主”和“政治自由”等普世价值；2012年11月，刚刚竞选连任的奥巴马总统挑选缅甸作为他亚洲之行的首站，继而成为首位在任期间访问缅甸的美国总统。

缅甸是第一个承认中华人民共和国的亚洲国家，而在过去数十年里，中国和缅甸保持着亲密的“胞波”情谊。美国影响力重返亚太和缅甸国内政治的变化，连同中国强劲迅速崛起对自然资源（原料和能源）的巨大需求，某种程度上造成了包括缅甸在内的一些东南亚国家对中国的“疏离”。尽管如此，就中国直接面对的地缘和非地缘战略环境而言，这种对华疏离在中短期内不会给中国周边安全形势带来太大消极影响。当然，中国在处理对缅关系，例如中缅边境地区的和平与稳定、缅甸族裔矛盾和冲突、在缅经济投资（尤其是同先前军政府签订的大型基础设施建设项目）时需要更为审慎小心，缅甸国内正逐步兴起的大众政治也更值得重视和关注。