国外水坝工程争议的逻辑演进与基本特征

张志会

美国黄石公园的重要标志。

人们对水坝工程的认识是在争议中不断深化与发展的。自水坝工程在地球上诞生以来，争议就已出现。早期的争议还仅仅是一定区域内的人们围绕当地水坝工程而发表的一些零散的不同意见。到了20世纪，围绕水坝工程的争议有所增强，且影响蔓延到本国以外的其他国家。这些接连起伏的争议描绘出了一幅五彩斑斓的画卷。本文将对20世纪以来国外水坝争议的发展脉络进行阐释，试图厘清争议发展的逻辑演进，并提炼出争议发展的几点基本特征。

左：火洞湖大喷泉。

右上：老忠诚（Old Failthful）间歇泉。

右下：美国黄石公园内最大的热温泉Grand Prismatic GeyserG。

一、国外水坝工程争议的概况

与发展中国家相比，欧美发达国家的水坝工程建设率先经历了发展-高潮-放缓的过程。在此过程中，这些国家的水坝工程争议的内容与特征也不断演变。我们可以将其划分为以下几个阶段：

1、20世纪初争议主要强调荒野保护，注重自然的美学价值

19世纪末20世纪初，欧美国家先后经历了新的工业化浪潮，水坝工程建设的步伐随之加快，由此导致对水坝工程的反对之声有所增强。那时人们主要批评的是，在荒野中建坝破坏了荒野的本色和丛林美景，强调重视自然的内在价值和美学价值，这些争议的结果往往以在建坝地区建立一座专门保护森林美景的国家公园而告终。

19世纪末20世纪初的美国西进运动中人们对大自然采取了“无情掠夺”的方式。在这场运动中不仅大片森林被砍光，大量野生动物被屠戮，最令人痛心的是土地本身遭到严重破坏。在开垦边疆的任务基本完成时，美国人意识到保护自然环境与资源的重要性。为了保护珍贵的自然美景，美国于1872年建立了世界上第一个国家公园——黄石公园，由此开启了工业化时代保护自然的先河。

1890-1920年，资源和荒野保护运动在美国正式兴起，由此诞生了美国环境保护运动的第一个小高潮。一大批学者、思想家希望通过著书立说来唤起人们对自然内在价值的重视，约翰•缪尔就是当时的代表人物之一。

约翰·缪尔。

Porjus 水坝。

Porjus 地理位置示意图。

1914年，瑞士北部山区波尔尤斯（Porjus）的第一座水电站竣工。人们希望用该坝所发电力来带动铁路的电气化，从而将铁矿石运到挪威。时隔数年，瑞典又在Porjus上游建设了另一座水坝，该处坝址曾于1909年被列为国家公园，为此反坝力量进行了较为强烈的抗议。

为了保护瑞典的自然景观，极地探险家阿道夫·埃里克·诺登斯基尔德（Adolf Erik Nordenskiöld）首先将国家公园这一新概念引入自然保护中。他呼吁瑞典政府建立首批国家公园，特别是沙瑞克（Sarek）地区。1909-1910年间瑞典共建立了9座国家公园，官方的建园理由是“保存自然状态下的高山景观”。这些公园后来成为整个欧洲最古老的国家公园。

20世纪中叶，瑞典大规模进行水电开发，该国北部的大江大河上经常点缀着大坝。这些大坝也触及了国家公园。由于建坝，瑞典斯多拉国家公园（Stora Sjöfallet National Park）的面积较之1919年建立时缩减了1/3。1961年在瑞典进行了一场提倡保护河流、反对水电开发的大辩论。通过辩论，瑞士国有电力公司（Vattenfallsverket）与一家自然资源保护组织通过协商达成了“沙瑞克和平协议”（S a r e k peace）。协议约定，如果瑞士国有电力公司同意在沙瑞克地区和一些被称作国家河流的特定河流上停止建设水电工程，那么作为交换，自然资源保护者将不再反对该公司建立其他水坝。

1920–1924年，在印度普纳市附近的Mulshi Peta地区的农民对一座由印度政府资助、塔塔集团（Tatas）兴建的水坝进行了强烈抗议。有学者将其称为全球第一次反坝运动。

沙瑞克国家公园。

瑞典斯多拉国家公园。

2、20世纪60-70年代，将水坝的负面影响扩大化，考虑多种替代方案

20世纪60年代，“人工湖”（即水库）对生态环境与社会发展的负面影响已经引起科学家与工程师的关注，学术共同体内对水坝工程的负面影响进行了深入研究。1965年，伦敦皇家地理协会举办了人工湖座谈会，专门讨论在热带建造人工湖可能引发的环境、公共卫生与社会经济问题。

后来，这些关于水坝工程的学术资料经过一定渠道“扩散”到非政府组织（NGO）手里，某些以“环保”面目出现的NGO不再满足于仅仅讨论水坝工程的生态影响，他们将水坝工程的影响范围扩展到经济、社会、人口健康等领域，甚至与人权联系起来，反对水坝工程建设。他们强调，建造大型水坝不仅在热带地区会产生消极影响，在其他地区乃至全世界皆是如此。《生态学杂志》上发表的多篇文章直接引发将水坝工程的可能影响“扩大化”的潮流。后续一批持有类似论点的书籍相继问世，如Pearce的《建坝：河流、水坝和未来世界水资源危机》（1962）等。

在对水坝负面影响不断了解的基础上，科学界已开始积极寻求水坝工程的替代方案。1966年，美国科学院水资源协会的国家研究协会主席发表了题为《水资源管理的多种选择方案》的报告。报告认为，为推动地区经济增长，除建造人工湖外，可以考虑实施多种水资源开发方案。1972年，国际科学协会委员会下属的环境问题科学委员会做了《作为改良生态系统的人工湖》的报告。该报告以“人工湖的多种选择方案”作为首章，认为与其他主要改良方式相同的是，建造水库的影响只有少数得到了详细评估。同年，Farvar和Milton编写了著名的《忽略的科技：生态系统和国际发展》（The Careless Technology: Ecology and International Development）一书，其中有10点涉及灌溉和水资源开发问题。他们同时也承认，为满足某些特定需求，修建水坝是众多积极因素中唯一可行的方案。这一阶段，工程师们对水坝工程生态影响的关注停留在学术研究层面，认识有限，更没有付诸实践。

3、20世纪80年代后，水坝工程论辩的新趋势

20世纪80年代至20世纪末，在一定程度上受后现代主义的影响，水坝工程论辩表现出明显的技术批判色彩。反坝人士认为，水坝工程的负面影响是水坝工程技术异化的必然结果。这种技术异化不仅表现为自然异化，还包括社会异化。换言之，水坝技术的反自然性和反人性是招致水坝工程消极影响的“罪魁祸首”。与此同时，水坝论辩的内容也全面扩展。20世纪60年代左右，水坝对当地旅游价值与民族文化保护的影响仍处于被忽略的状态，到80年代已经引起重视。

20世纪80年代开始，反坝运动呈现出了鲜明的国际化特征，主要表现为以下几点：

一是反坝对象的国际化。对水坝持不支持态度的人们将目标从某一特定地区的水坝投向全球一切水坝工程。生态学家、环境保护主义者戈德史密斯(E.Goldsmith)和希尔德亚德(N.Hildyard)于1984年、1986年、1992年先后合作出版了三卷本的《大坝对社会和环境的影响》（The Social and Environmental Effects of Large Dams）首次较全面综合了水坝的反面观点，把水坝的技术、经济与社会影响相结合。他们甚至提出了“No Dam Good”的口号，从根本上否定水坝工程。这标志着全球反坝浪潮的开始。

戈德史密斯（1928-2009）。

二是反坝阵地的国际化。21世纪以来，发展中国家成为反坝运动的主要阵地。泰国本计划在缅甸的萨尔温江上兴建7座大坝，由于反坝运动，2006年后所有坝址的建设事宜被搁置，在任期内积极推进该项目的前总理他信也遭到驱逐。泰国于1998年获得建设缅甸塔桑（Tasang）水电站的特许权，但10年内未取得任何进展，原因是这座大坝因缺少合适的环境和社会研究评价而广受批评，直到2008年泰国才正式开工建设这座有论辩的228米高的塔桑大坝。

三是各国反坝人士开始联合，反坝主体国际化。1997年3月，在巴西的库里替巴城，举行了第一次水坝受害者国际会议，彼此交流各国反坝经验，讨论水资源状况与利用议题，支持保护河流生态与可持续利用水资源。此后，每年3月14日定为世界反水坝日。

四是正反两派国际组织尖锐交锋。国际大坝委员会（ICOLD）与世界水坝委员会（WCD）分别代表着对水坝工程持有支持与反对意见的国际组织。他们之间的尖锐交锋，标志着水坝工程论辩达到顶峰。国家大坝委员会，长期以来一直努力促进坝工知识和筑坝技术的发展，同时通过对各国工程实践进行自我反思，在面临外部环境压力的情况下，日益重视贯彻环境与可持续发展的坝工建设理念。

原著《沉默的河流》中译本《大坝经济学》封面。

20世纪90年代初，美国学者麦卡利《沉默的河流》（Silenced Rivers:The Ecology and Politics of Large Dams）问世，堪称世界水坝论辩的转折点。国内学者有意将这本书翻译为《大坝经济学》，并子虚乌有地贴上了“高等院校经济学教材”的标签来吸引眼球。麦卡利历数以往人类在“控制”和“驯服”江河的传统思维下所导致的消极影响。筑坝被定性为利益集团“分肥政治”（pork-barrel politics）的产物。水坝、水电被描绘成万恶之渊薮，人权、污染、腐败、贫困、浪费……，所有的社会丑恶甚至经济危机都和水坝扯上了干系。

1997年4月，世界自然保护联盟（IUCN）和世界银行（WB）联合邀请了38位代表，于瑞士格兰德共同研讨水坝工程的负面效应。这些参与者分别来自政府部门、非盈利性研究所、大坝的设计、建设和运营公司及咨询代理机构等多个领域。国际大坝委员会主席（ICOLD）、国际排灌委员会主席（ICID）等挺坝组织，以及瑞士Berne Declaration、美国的国际河网、巴西的Movinemto dos Atingidos por Barragens、印度的Narmada Bachao Andolan等强硬的大坝“反对派”机构均派代表参加。

世界水坝委员会是一个临时性的组织，受世界银行和国际自然保护联盟支持，成立于1997年，结束于2000年。世界水坝委员会的目的是回顾大型水坝的开发成效，倡导工程决策前要在建坝的利益相关者之间进行正式的多阶段磋商，提倡寻求评价水资源和能源开发的替代方案；制定国际可接受的用于大坝规划、设计、批复、施工、运行、监测和拆除的准则、导则和标准。

世界水坝委员会于2000年11月发布了《水坝与发展——一个新的决策框架》（Dams and development:a new framework for decision-making）。这一报告掀起了空前的全球水坝论辩。报告中对全球水坝的效用采取总体肯定，具体否定的做法，整体强调其负面作用，提倡让河流自由流淌，实现水坝利益均衡和自下而上的新决策框架，呼吁各国应充分补偿每一个受影响人的利益。报告引起了广泛反响，各界反应大相径庭，反坝者据此建议停止水坝工程建设。发展中国家与从事水能开发的国际机构对报告态度消极，认为报告低估了水坝的利益，侵犯了国家主权，会阻碍和放缓落后国家的坝工建设。世行等金融机构迫于压力，曾一度中止了对发展中国家的水坝工程贷款，到2004年才开始逐渐恢复。WCD的报告是水坝工程论辩高峰的阶段性成果，它提出的基本导则对于启发人们深刻理解水坝工程是有益的，但对于推动全球水坝工程可持续发展而言，存在着不少缺陷。

2004年联合国水电与可持续发展研讨会会场。

与水坝密切联系的水电在汹涌的争议浪潮中一度成为重要目标。针对水电是否是清洁能源，正反双方也是各执一词。美国学者麦考利在《大坝经济学》中认为水电并非清洁能源，其理由是水电会严重影响生态环境，比较典型的理由是水库会排放温室气体，建成后会加剧库区污染问题。特别是某些发达国家在制定能源发展战略时，在“可再生能源”、“新能源”的定义中均未见到水电的影踪。在这种情况下，一些政府首脑参加的国际会议或国际组织的宣言积极地显示了水电行业致力于可持续发展的决心，在一定程度上适当平息了这些言论：

——2004年8月26日至9月4日在南非约翰内斯堡举行的可持续发展问题世界首脑会议通过了《约翰内斯堡可持续发展宣言》，其中第20条第4款之规定：使能源供应多样化，开发先进、更加洁净、效率更高、价格适宜和成本效益高的能源技术，包括矿物燃料技术和可再生能源技术（包括水力发电），并以相互商定的优惠条件向发展中国家转让这些技术。

2009年3月土耳其伊斯坦布尔世界水论坛现场。

——2004年10月联合国水电与可持续发展国际会议在北京召开，会议通过了《水电与可持续发展北京宣言》，在宣言中重申了水电在可持续发展中的战略重要性，并提出了水电与可持续发展的未来之路。

——2008年11月国际大坝委员会（ICOLD）、国际水电协会（IHA）、国际灌排委员会（ICID）、非洲联盟等六家国际组织在法国巴黎发布了《世界水电宣言（非洲）》，强调了大坝和水电对于非洲可持续发展的重要作用，呼吁抓住水电发展机遇，签署宣言的各项组织机构也要兑现诺言，与非洲大陆相互协作，共同促进水电开发。

——2009年3月在伊斯坦布尔举行的第五次世界水论坛通过了部长宣言，在宣言中考虑到能源、粮食安全及消除贫困，各国一致同意支持在不同涉水部门开展由国家引导的发展项目，将大力修建新的基础设施，维修、加固和改善现有设施，并保证经济可行性、环境可持续性和社会公平性，以满足包括储水、灌溉、发电、航运、减灾和制定灾害预案等在内的多重需求。

二、国外水坝工程争议的基本特征

1、论辩随着工程发展呈倒U型趋势

美国经济学家西蒙·史密斯·库兹涅茨于1955年提出了库兹涅茨曲线，用它来描述收入分配状况随经济发展过程而变化的趋势，这一概念后来在发展经济学中被广泛运用。后又有西方学者将库兹涅茨曲线加以修改，提出了环境库兹涅茨曲线，以此来抽象模拟了人均收入与环境污染指标之间的演变,表明经济发展过程中，环境状况先是恶化而后再得到逐步改善。鉴于环境库兹涅茨曲线的经济规模效应、社会结构效应、环境服务需求与政府管制之类的理论解释，本文在此基础上提出了水坝工程争议的倒U型曲线。

虽然本文未能通过科学计量来直观显现欧美国家水坝工程论辩的发展态势，但是，我们仍能大致勾勒出欧美国家水坝工程争议的倒U型发展曲线。这与西方著名的库兹涅茨曲线（Kuznets curve）颇有些类似。具体而言，在欧美国家工业化的过程中，水坝工程争议与水坝工程建设几乎是同步发展的，水坝工程建设如火如荼的时段同样也是水坝工程争议的高峰期。水坝工程争议先是逐渐升级，再是达到高潮，继而逐步衰减，渐渐消落。

第一阶段，在欧美国家工业化发展初期，人均收入水平较低，社会关注的焦点是如何摆脱贫困与获得经济增长，加上那时新兴的现代水坝建立不久，生态环境尚未充分显现，民众对环境服务的需求比较低。该时期，人们对水坝工程的关注局限于荒野开发与美学价值的保护。

第二阶段，资本主义国家工业化进程加快，资源消耗速度超过资源恢复与增长速度，大量废弃物排放到环境中，导致严重的环境污染。随着经济增长，到20世纪下半叶，物质条件不断改善，环境服务不再是奢侈品，而成为人们的关注焦点，反对污染成为人们的头号大旗。这一时期，水坝工程论辩开始升温，工程的负面生态影响开始引人关注，但“污染”的帽子显然还没有被扣到水坝头上，这里明显有一个“时间差”。

第三阶段，当经济发展到更高水平，环境的负面效应凸显，产业结构逐渐从能源密集型的重工业向技术密集型与现代服务业转变。科学技术的进步也使得那些污染严重的企业被清洁技术与能源所替代，环境质量较为改善。经过几百年的发展，西方国家水资源已基本开发殆尽，进入“后大坝时代”。这一时期，也是欧美国家后现代反思期。曾经作为工业化象征的水坝工程，成为激进环保主义者批判的对象。就连工业生产所导致的水质污染也与水坝工程挂上了钩。在气候变化的大背景下，“水电是否清洁能源”的争论也不断升级。

库兹涅茨曲线。

环境库兹涅茨曲线（Kuznets curve）理想模型。

水坝工程争议曲线与环境库兹涅茨曲线对比图。

国内在计划经济体制下也出现了水坝工程的争议，但相对而言，论辩并不激烈，论辩范围也不算大，可是，由于多种原因的汇聚，我国关于水利水坝工程的论辩在20世纪末和21世纪初集中爆发。国内水坝工程争议无论在论辩形式还是论辩的范围和内容上，都受到了国外水坝工程论辩的强烈影响。

2、工程论辩的常态与非常态

围绕大型公共工程的政策论辩，已经成为西方标榜民主的资本主义发达国家的一种常见的政治现象，一种成熟的政治机制和程序安排，构成了西方国家民主政治的基本要素。近现代各国的发展历史表明，民主社会的建立与发展的过程，也是公共政策论辩逐步成熟的过程。美国学者布鲁斯·米诺夫（Bruce Miroff）这样描述了公共论辩在民主社会中的重要地位：“在民主社会里，我们确认没有任何人有独占真理的权利，辩论对于民主来说不是附带的，次要的，它实际上是民主的核心与灵魂。同意‘不同意’是民主的本质所在。”在西方民主政治的发展历程中，始终伴随着关于水坝工程的公共政策论辩的身影。

布鲁斯·米诺夫。

相比之下，当前，我国民主政治的制度正在发育成长，还不成熟。水坝工程论辩尽管由来已久。但这些论辩还没有切实融入国家政治传统中去，论辩的发生往往是由特定工程争议所触发，论辩的开展只是当前工程决策制度下的“场外论辩”，没有自己独立的形式，缺乏成熟的制度设计与保证机制。那些所谓的听证会，也因论辩开得不充分、不规范等问题，其公正性和合法性屡屡遭到质疑。甚至现有制度或主流意识形态都显得“羞于提起”，论辩本身对工程决策与国家社会经济发展的意义，还没有得到广泛理解与认同。

3、论辩的生态导向

欧美国家的水坝工程论辩以水坝工程的生态维度为中心。与生态中心主义伦理学的发展一脉相承，这或许与生态论辩的价值中立性相关，它距离政治相对较远，不易受到干涉。而我国的水坝工程论辩中，除了生态问题，接近2000万的水库移民问题，及其牵涉到的社会正义问题日益成为争论的焦点。

三、小结

不管怎样，时强时弱的水坝工程争议并未对西方发达国家水坝工程建设产生严重阻碍。迄今为止，西方国家已建设了数不清的水坝，优良坝址基本开发殆尽，建立起了防洪、发电、灌溉和供水功能强大的现代水利基础设施体系，其水能资源开发也将近完成。

水坝争议的多重因素。

发达国家与发展中国家当前对水坝工程迥然不同的态度，是不同国家经济、社会、生态等多重因素的集中折射。发达国家的水坝工程争议从局部地区某些失败或效益不佳的水坝的批评，发展到20世纪80年代某些激进人士对水坝这一工程类型的否定。争议的内容从单纯注重未开垦的荒野与国家公园的保护，过渡到关注水坝工程的生态影响与经济、社会发展的负面效应等诸多方面。争议形式从一般的学术讨论、媒体宣传，发展到激烈的反坝运动。发表争议的渠道从科学家与筑坝工程师构成的科学共同体、工程师群体的学术讨论，扩展到非政府组织（NGO）通过媒介有意识地进行对外宣传。争议的重点地区从发达国家转移到发展中国家，印度、泰国等发展中国家均出现过围绕水坝的大讨论。21世纪初，以世界水坝委员会的《水坝与发展》报告，一度掀起了一场席卷全球的水坝工程争议的强烈风暴。全球最大的两个非政府组织——国际大坝委员会与世界水坝委员会公开对峙，针锋相对，标志着水坝工程争议走入新的历史时期。如何正确地看待和处理水坝工程争议，谋求水电可持续发展的舆论环境，是水电行业长时间内必须面对的一个问题。