淮河流域行蓄洪区运行管理政策探讨

刘 芳 于彦博

淮河流域行蓄洪区运行管理政策探讨

刘 芳 于彦博

历史上淮河中游两侧的一系列湖泊洼地一直是淮河上中游洪水滞蓄回旋的区域。受黄河夺淮影响，淮河下游河床淤积抬高，失去了入海口，改经入江水道流入长江。黄河夺淮造成淮河水系紊乱，排水不畅，形成了“小雨小灾、大雨大灾，无雨旱灾”的局面。上游来水快，中游水流不畅，下游水道狭窄，各支流入淮河口淤塞，汛期淮河水位一旦高出地面，便严重顶托沿岸各支流的排水和两岸涝水的外排，形成淮河特有的因洪致涝、洪涝并发的洪水灾害。淮河流域 1931、1954、1956、1991年严重水灾就是典型的例证。

结合暴雨洪水、洪涝灾害频繁的实际情况，在“蓄泄兼筹”的治淮方针指导下，淮河沿线设置了多处行蓄洪区，行蓄洪区的启用在减少灾害损失方面发挥了巨大的作用。行蓄洪区是蓄滞流域洪水的场所、防洪工程体系的重要组成部分，同时也是沿淮百万群众赖以生存发展的基地，这是我国在特殊国情背景下的选择。行蓄洪区是一种特殊的社会区域单元，行蓄洪的不确定性造成区内群众生产、生活缺乏安定的大环境，社会经济发展和生活水平整体低于周边其他地区。如何平衡防洪与行蓄洪区社会经济协调发展、加强区内宏观管理是不容回避的问题。本文从行蓄洪区管理体制与管理政策着手，介绍淮河干流行蓄洪区的作用、地位、运用补偿及社会经济的可持续发展。

一、行蓄洪区在防洪减灾中的地位和作用

淮河流域洪水具有峰高、量大、历时长等特点，河道上游比降陡，中下游比降平缓，河道泄洪能力不足，因此在淮河的历次防洪规划中，均利用行蓄洪区宣泄和蓄滞洪水，“牺牲局部、保护全局”，从而提高流域整体防洪能力，确保流域内城市和重要防洪保护区的防洪安全。淮河流域防洪体系中行蓄洪区的作用被计入防洪设计标准的蓄洪能力之中，而不是当作对付超标准洪水的应急措施，因此，行蓄洪区在淮河流域防洪体系中的作用是不可替代的。

行洪区位于岗地或河堤和河槽之间，在设计运用条件下，可分泄淮干相应河段河道设计流量的20%～40%，是淮河中游防洪能力达到防御1954年洪水水平的重要组成部分。蓄滞洪区主要作用是蓄滞河道部分洪水，削减河道洪峰，减轻洪水对河道两岸堤防的压力，淮干中游的氵蒙洼、城西湖、城东湖、瓦埠湖4处蓄洪区的总蓄洪库容63.1亿m3，可滞蓄的洪水量约占正阳关以上50年一遇30天洪水总量的20%，对削减淮干洪峰发挥着重要作用。临淮岗洪水控制建成后，使沿淮重要工矿城市和淮北大堤保护区的防洪标准提高到了百年一遇，并减轻对洪泽湖大堤的防洪压力。

二、淮河行蓄洪区调度运用管理体制与管理政策

1.淮河流域防洪减灾工程

淮河流域防洪减灾工程体系由宿鸭湖、鲇鱼山、梅山、响洪甸等大型水库，临淮岗洪水控制工程，茨淮新河、怀洪新河、入海水道、淮沭河等分洪河道，淮北大堤、洪泽湖大堤、里运河大堤等堤防，氵蒙洼、城西湖、城东湖、瓦埠湖、姜唐湖、荆山湖等行蓄洪区，洪泽湖、高邮湖等湖泊组成。其中，流域行蓄洪区全部位于淮河中游，是淮河中游洪水调度运用的重要手段。行蓄洪区建设与管理规划项目现正在实施，到2020年，工程全部完工后，淮河流域防洪工程体系将更加完善。

2.行蓄洪区的调度运用与决策管理

淮河防御洪水遵循“蓄泄兼筹、上下游兼顾、团结协作、局部利益服从全局利益”的原则。当发生设计标准及以下洪水时，合理运用水库拦洪、削峰、错峰，充分利用河道泄洪，适时运用行洪区、蓄洪区、分洪河道和临淮岗洪水控制工程，确保防洪工程安全。当发生超标准洪水时，利用河道强迫行洪，充分发挥临淮岗洪水控制工程的拦洪作用，并采取弃守一般堤防等非常措施，确保蚌埠和淮南城市圈堤、淮北大堤重要堤段、洪泽湖大堤、里运河大堤等重要堤防安全。

按防洪工程的重要程度，淮河防汛指挥决策权分别由国家防汛抗旱总指挥部、淮河防汛总指挥部及有关省负责，特别重要的须报国务院批准。凡涉及影响流域洪水调度或省际关系的重要防洪工程以及行蓄洪区的调度运用，由国家防汛抗旱总指挥部或淮河防汛总指挥部决定；其他防洪工程的调度，分别由有关省负责，报国家防汛抗旱总指挥部和淮河防汛总指挥部备案。

3.蓄滞洪区运用补偿政策和经济发展的基本条件

2000年5月27日国务院正式颁布《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，并对当年启用的泥河洼、老王坡等滞洪区和2003年大水启用的9个淮河干流行蓄洪区，按暂行办法进行了经济补偿。2006年5月30日财政部颁布《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》，2007年3月6日水利部颁布《蓄滞洪区运用补偿核查办法》，2007年3月15日水利部颁布《修订蓄滞洪区居民财产登记核查补偿表》，进一步规范了蓄滞洪区运用补偿政策，并在2007年大水启用的10个行蓄洪区，按新的规定和办法进行了经济补偿，修正了政策上的偏差，效果良好。

淮河流域行蓄洪区建设始于上世纪50年代，受社会经济发展水平制约，实际投入非常有限，工程建设标准偏低。1991年大水后，随着我国经济持续发展，开始加大行蓄洪区建设上的投入，特别在2003年特大洪水之后，国家针对淮河流域2003年大水中暴露出的行蓄洪区建设严重滞后的问题，将行蓄洪区建设列为重点工程加快建设。目前，淮河流域蓄滞洪区建设与管理规划已得到国务院批复，明确利用10年左右的时间，基本完成使用频繁、洪水风险较高、防洪作用突出的蓄滞洪区建设任务，使重度风险区内的居民得到妥善安置，安全基本有保障，生产生活条件得到改善，并初步建立较为完善的蓄滞洪区管理体制、制度和运行机制，实现洪水“分得进、蓄得住、退得出”的目标。在保证行蓄洪区的正常运用的情况下，区内居民可以实现就地避洪和就近撤离，家庭财产基本可以保证安全，农业、养殖的损失和来不及转移的财产、不动产的损失可按暂行办法获得经济补偿。采取有偿使用行蓄洪区后，区内居民基本摆脱了一场洪水一场灾的历史，具备了发展经济的基本条件。

4.行蓄洪区安全建设

行蓄洪区安全建设工程包括庄台、保庄圩或围村堤、避洪楼、撤退道路和人口外迁。庄台主要安排在淮河流域进洪频繁、淹没水深较大（4～9m）的低标准行蓄洪区内；保庄圩或围村堤主要安排在地形较高、水深不大（2～6m），遇超标准洪水可以及时撤退，且对行、蓄、滞洪影响不大的位置修建；避洪楼或避洪平顶房主要安排在蓄洪时间短、水深不大（3m以下），人口居住相对分散，缺乏撤退条件的偏僻位置修建；撤退道路主要结合现有乡村道路和公路，安排在行蓄洪区人口居住相对集中的区域，重点是高标准行蓄洪区，一般横向路堤不超附近地面0.5m、纵向路堤不超附近地面1.0m；人口外迁安置必须充分尊重居民的意愿，需有相关政策和制度做依托、充足的资金做保障。外迁人口多数人仍需以农业生产为主，生产半径不宜过大；放弃农业生产，存在劳动就业、社会保障、经济来源、生活方式等许多实际问题和矛盾，人口外迁安置须慎重。

5.行蓄洪区的管理

淮河流域行蓄洪区的管理主要有四个方面的工作，一是行蓄洪区内土地开发利用、人口、生产等社会管理由各级政府负责；二是行蓄洪区堤防、进洪闸、退水闸等防洪工程管理，由各级水行政主管部门或河道管理机构负责，设立专管机构，地方财政安排一定的经费用于维修养护；三是防汛调度，由各级政府及防汛指挥部负责，组织制定各行蓄洪区安全撤退转移方案，明确行蓄洪区转移人口的撤退转移路线、安置地点、紧急救援方案和运用后的救助、补偿工作；四是行蓄洪区庄台、保庄圩、撤退道路、避洪楼、避水平顶房等安全建设工程的管理交由乡镇政府及居住的群众负责管理。

三、结语

淮河流域行蓄洪区作为防洪体系中的特殊组成部分在历次大洪水中均发挥了重要的作用，并将在相当长的时间里继续发挥作用。行蓄洪区作为一个担负着防洪、生产、生活等多重角色的特殊单元，其规划建设和可持续发展一直是治淮工作的重点，近年来，国家对淮河流域行蓄洪区安全设施建设、启用补偿以及移民迁建等方面投入力度的不断加大，正是体现了这一要求。随着国家经济实力的不断增强和财政收入的稳步提高，中央及各级地方政府对行蓄洪区建设投入能力和财政支持力度的进一步加大，淮河流域蓄洪区建设和社会经济发展必将迎来一个新的历史机遇和发展时期

（专栏编辑：顾 梅）

淮委水利水电工程技术研究中心 233001）