浅谈维修养护定额在应用中存在的问题及建议

2013-09-10刘巧英袁辉磊

治淮 2013年9期

刘巧英袁辉磊

刘巧英袁辉磊

一、引言

2002年9 月由国务院批准发布了《水利工程管理体制改革实施意见》，该实施意见规定，为确保水利工程管理体制改革的顺利实施，各级财政部门应保证已核定的水利工程维修养护资金足额到位，资金数额应由财政部门会同同级水行政主管部门依据专门的维修养护定额来确定。为贯彻落实实施意见，保障水利工程维修养护资金需要，水利部会同财政部有关部门和专家研究编制了《水利工程维修养护定额标准》（以下简称《维修养护定额》），并于2004年7月颁布执行。《维修养护定额》的制定与颁布，是我国水利工程管理体制改革和国家财政体制改革的重大突破，为科学编制和核定水利部门经费预算，保障资金到位提供了政策依据。

二、维修养护方案编制及实施程序

目前，维修养护经费已全部纳入部门预算。每年8月中旬左右，基层水管单位根据直管工程实际情况，提出下一年度维修养护方案大纲，方案大纲根据实际维护需要，确定日常维修养护项目和专项维修养护项目。8月底左右，由直属局组织各相关部门对设计方案大纲项目设置情况进行审查和适当调整，调整后的大纲作为各基层水管单位编制下年度维修养护方案的依据。每年9月底，由基层水管单位根据维修养护设计方案大纲，编制完成下一年度维修养护设计方案，提交直属局审查。在基层水管单位根据审查意见对设计方案进行细化和调整后，直属局于10月中旬将调整后的设计方案及审查意见报淮委沂沭泗水利管理局审批。

维修养护方案经淮委沂沭泗水利管理局批复后，直属局及时转批各基层水管单位；各基层水管单位根据批复的方案，联系维修养护企业和监理单位并分别签订维修养护合同和监理合同；各类合同签订后，各基层局根据工程实际制定全年度维修养护工作计划，按计划每月向养护企业下达维修养护任务书，并根据监理公司签字确认的进度单支付工程进度款。

三、应用过程中存在问题

维修养护定额的颁布，一方面为水管体制改革和水利工程管养分离的顺利实施提供经费核定依据，保证了水利工程维修养护资金足额到位；另一方面为建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系，提高工程管理水平提供支持。维修养护定额在应用中，因管理单位性质及情况、各工程工况、各地材料价格等不尽相同，在应用过程中也存在一些问题，现剖析如下：

1.维修养护实施方案、合同及任务书与实际维护内容存在差异

各基层水管单位在编制项目实施方案时套用维修养护定额，项目合同又套用项目实施方案内容，而每月下达的任务书又根据合同来分解，实施方案、任务书和合同三者应高度一致。但在实际实施中，由于下一年的维修养护实施方案需提前4个月编制，方案编制时，当年的维修养护项目尚未实施完毕，所以实施方案中大部分维修养护项目的内容及工作量是凭着多年的平均量估算的，日常养护项目及工程量有很大的预测性，提前编制的实施方案内容与实际实施内容会不可避免地出现差别；同时，作为维修养护定额，它只能起到经费预测与控制作用，而不宜用来进行实施。例如，水闸启闭机钢丝绳养护在《水利工程维修养护定额标准（试点）》实用指南中是以套为单位，而日常养护是全年性工作，日常任务书下达时，不可能一次完成全年的养护工作或只维护其中一部分，这必然造成实施方案、任务书和合同三者之间不同程度地存在着差异。

2.维修养护定额人工费、土方单价等与实际水平差距大

维修养护工作中人工费所占比例相对与其他土建类工程要大一些，但由于定额单价太低，按照现行的水利行业人工费定额标准（此标准为2002年制定）根本无法执行。以山东省枣庄市人工单价为例，2012年枣庄地区小时最低工资标准分别为11元和10元，而维修养护定额采用标准如表1。

从表1可以看出，即使是处于经济欠发达地区的山东枣庄，人工费定额单价与当地市场价相比差距相当大，因此，预算编制过程中，只能不得已而为之，即往往通过提高材料单价和虚增工程量等来弥补人工费单价不足，否则只能降低维修养护标准；同时，由于堤防工程维修养护需要大量土方，而目前我国对土地资源管理十分严格，土方价格较高，定额标准中土方补偿价格较低，由于两者差距大，实际实施中只能虚增工程量或降低堤防工程的维修养护标准。由此，水利行业的人工定额单价低、土方单价低，不仅制约着直管工程的维修养护质量，还严重影响着维修养护内容及成本的真实性，更使得基层单位在维修养护费的使用上处于非常尴尬的境地，有着很大的思想压力，制约着积极性，也不利于上层的宏观决策。

表1 维修养护人工定额与实际价格对比表

3.维修养护项目工程量与实际存在差异

（1）个别维修养护项目考虑不全

维修养护定额中水闸养护维修费用是根据水闸的总流量和孔口面积来确定其维修项目工程量及经费，如钢丝绳养护和电动机养护，没有考虑到水闸启闭系统的启闭形式（一启一或一启二）的影响，由此而计算的维修养护费用与实际有偏差。

（2）维修养护项目工程量与实际需求有差异

维修养护定额工程量与实际不符，而维修养护经费又是依据定额工程量乘单价得来，造成实际需要费用与维修养护定额相差过大。如韩庄节制闸闸区绿化总数实为12476m2，调整后维修养护定额中规定闸区绿化维护工程量仅为3000m2，其他如管理房养护等项目同样存在类似情况。

（3）防浪墙、护栏等维修项目定额单价低

防浪墙维修单价为3.02元/m，与实际维修费用相比相差很大，不能满足工程维修养护需要；各基层管理单位的护栏大都有钢筋混凝土护栏、钢结构护栏，护栏损坏率较高，而护栏维修养护单价为10元/m，远远不能满足实际需要；堤防管理单位的草皮维护不仅工作量大而且维护次数多，草皮维修养护单价为0.32元/m2，远远不能满足实际需要。

4.维修养护项目设计费、监理费不能满足工作需要

根据维修养护定额，维修养护工程设计费和监理费按照2%（堤防2%，水闸2.5%）和1.25%的比例取费，由于维修养护经费分散到各基层水管单位，各基层水管单位具体承担的项目规模小，其设计费、监理费偏少。如以100万元的项目为例，其设计费、监理费只不过一两万元，以此费用，很少有设计和监理机构愿意承担设计和监理任务；加之水利工程维修项目尤其是堤防类维修养护项目战线长，内容多且工程量沿线分布，监理工作难度大，以基层局每年500万的维修养护经费计，总监理费不过6.25万元，难以承担起一个监理人员和一辆监理用车的费用，即使一些监理机构愿意承担，也往往顾此失彼，影响了工程质量监管力度。

5.维修养护项目建设管理费不足

由于维修养护工程项目的特殊性，维修养护项目未列支项目建设管理费，工程建设管理费在各基层局公用经费中列支。在维修养护实施中，各基层局维修养护工程量相差很大，维修养护工作量大的基层局其管理成本会很高，由于公共经费是按人头核定，而不是以维修养护工作量来核定的，加之公用经费数量又偏少，使维修养护工作量大的基层局管理经费不足，也有失公允。

四、原因分析及建议

1.原因分析

在制度上，维修养护定额未得到及时修订、完善。维修养护定额2002年出台至今已10余年，其中某些单价如人工费、土方补偿单价与实际情况差距很大，无法满足工作需要。目前，建筑材料、油料、机械费用都已大幅上涨，加大了养护资金的支出。此外，由于定额没有考虑项目管理费，导致因维修养护工作的开展，只能使用水管单位公用经费，而基层水管单位本身公用经费就不足；另外，由于监理费等偏少，又导致基层水管单位监理力度不足，工程质量得不到保障。

在认识上，部分单位对维修养护定额作用认识不够准确，把定额在预算编制中的作用机械套用到编制合同中，导致维修养护合同与实际养护内容的不一致；在认识上，对养护模式的进一步完善思考不够深入，如对日常人工养护的内容和标准的界定、监督考核机制的建立等缺乏深入的思考，这将给将来的养护工作带来被动局面。