安徽省大别山项目区国家水土保持重点建设工程实施成效与经验

史志刚

(1.北京师范大学地理学与遥感科学学院，北京 100875;2.安徽省水利厅，安徽合肥 230022)

国家水土保持重点建设工程是我国第一个由国家安排专项资金，在水土流失严重的革命老区和贫困地区，有计划、有步骤、集中连片，把水土流失治理与促进农民群众脱贫致富相结合，开展水土流失综合治理的重点工程。从1983年开始，重点建设工程在我国西部和长江上中游的8个省市、42个县(区)实施，先后安排中央财政补助资金25.4亿元，累计治理水土流失4.86万km2，取得了良好的生态、社会和经济效益，在我国水土保持生态建设中发挥了重要的示范和带动作用。随着经济社会的快速发展和水土保持意识的提高，原来的8大片重点建设工程逐渐扩大到12个省、100个县(区)。其中，位于湖北、河南、安徽三省交界处的大别山地区包括36个县(市、区)，面积6.7万km2，总人口2 200多万人，是全国18个集中连片贫困山区中仅次于秦岭大巴山区的第二大贫困区［1］，是我国典型的集山区、库区、多省交界区、革命老区、贫困区、水土流失严重区于一体的特殊地区［2］，当地干部群众对水土流失治理的要求十分迫切，2008年开始被列为国家水土保持重点建设工程项目区。

1 项目区概况

按照集中连片、规模治理的原则，2008—2012年国家水土保持重点建设工程安徽省大别山项目区选定位于大别山南麓的岳西县潜水和衙前河、潜山县皖水和大沙河、太湖县龙湾河，位于北麓的金寨县桃岭库区、霍山县指封河、舒城县龙潭河共8个项目区进行实施。大别山项目区所在位置是我国南北自然地理、气候、环境和人文过渡地带，气候从北亚热带湿润季风气候到暖温带半湿润季风气候均有分布，又具有典型的山地垂直分带性，地貌类型有中低山和低山丘陵等，年均气温为13.0～16.5℃，年降水量1 380.0～1 494.9 mm，年径流深650～840 mm，输沙模数400～2 000 t/(km2·a)，土壤类型有黄棕壤、棕壤、水稻土、山地草甸土等，林草覆盖率为33.0% ～59.2%。项目区土地总面积2 252.24 km2，总人口57.35万人，人口密度255 人/km2，2006 年粮食总产量 6 813.45 kg/hm2，人均产粮337 kg，农村经济产值14.97亿元，人均产值2 610元，人均纯收入1 562元，均低于安徽省平均水平。项目区水土流失面积1 291.54 km2，约占安徽省水土流失面积的6.7%，年土壤侵蚀量34.19万 ～129.33万t，土壤侵蚀以水力侵蚀为主，属大别山中低山中度侵蚀区，基本情况见表1。截至2006年年底，8个项目区共治理小流域9条，治理水土流失面积14 325.2 hm2，总治理程度约为10%。

2 项目实施情况

根据水利部下达的2008—2011年治理任务计划，2008年安徽省先在潜山、岳西和舒城3个县启动了重点建设工程的试点工作，2009年在项目区的6个县全面铺开。截至2011年年底，累计治理了25条小流域，完成水土流失治理面积 344.3 km2，其中坡改梯1 086.3 hm2、营造水土保持林3 295.2 hm2、种植经济果木林3 706.5 hm2、坡式经济林改造2 279.4 hm2、实施封禁治理24 067.5 hm2(其中疏林补密241 hm2)，完成水土保持总投资10 218万元，其中中央投资5 500万元。

表1 大别山项目区水土流失情况

3 项目实施成效

3.1 水土保持效益

经过4年的连续治理，大别山项目区共治理水土流失面积344.3 km2，小流域治理程度达80%以上，各项水土保持措施保存率达90%以上，初步形成了比较完善的水土保持综合防护体系，植被覆盖率较治理前提高了21%，土壤侵蚀模数较治理前下降了1 100 t/(km2·a)，减沙率达70%以上。据调查，以2009年金寨县高湾小流域为例，经过连续3年汛期暴雨考验，各项治理措施保存率达到98%以上，防洪减灾效果明显。

项目区各项水土保持措施发挥了良好的经济效益，尤其是经果林、坡改梯措施表现最为突出。一是粮食产量显著提高。实地调查发现，项目区粮食种植面积和粮食产量明显提高，按2.1元/kg的收购价计算，1 086.3 hm2水平梯田可增加产值256.6万元/a。二是林果产业成为农村经济新的增长点。以2009年金寨县高湾小流域66.67 hm2优质白茶茶园为例，2011年采摘春茶2 000 kg，按鲜茶叶200元/kg的收购价计算，仅此一项就创造经济收入40万元。另外，农民在茶园内套种的花生年产量有2 250 kg，经济效益也十分可观。三是调整了农村土地利用结构与产业结构，改广种薄收为少种高产多收。在项目实施过程中，通过建设基本农田，使坡耕地面积大大减少，基本农田、林地和草地面积明显增加，土地利用结构趋于合理。同时，以市场为导向，发挥本地资源优势，调整作物种植结构，发展当地适生的油茶、茶叶、板栗等经果林木，使单位面积土地产出明显提高。

项目区群众生产生活条件明显改善。一是增加了农村剩余劳动力的就业机会，提高了农民的生产技能和管理水平。比如在经果林建设中，果品贮运、木材生产与加工等项目为规划治理区农村剩余劳动力提供了更多的就业机会。另外，在项目实施过程中，有些农民接受了农业专业技术培训，通过他们的“传、帮、带”，营造了广泛应用农业科学技术的氛围，并逐渐影响周边地区，对于提高农民的现代农业意识起到了典型引路和示范推广作用。二是推动了社会主义新农村建设。经过治理，项目区许多地方基本上达到了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设标准。

3.2 示范引导作用

总结并充分发挥水土保持治理工程的示范作用是实施重点建设工程的目的之一，大别山项目区在规划和实施过程中十分重视水土保持项目的示范作用，通过4年来的工程实施和总结推广，在水土流失治理模式、科技示范园建设、生态旅游、农村产业结构和土地利用结构调整、农民致富等方面起到了较好的示范作用，推动了区域及周边农村经济的发展。例如，潜山县查冲水土保持生态园围绕坡改梯、经果林、畜禽养殖和生态旅游观光等项目建设，采取以农户为主体“生态园+生态户”的发展模式，栽种了美国布朗李、凯特杏、山东大雪枣、中华寿桃、乌克兰樱桃等名贵水果，养殖了山地草鸡、大白鹅和多种淡水鱼，形成了“春有花、夏有荫、秋有果、冬有青”的生态环境，也促进了生态园区产业结构调整，为群众开辟了一条致富路。园区设置了有关水土保持知识、设施的宣传牌(碑)，作为面向社会公众尤其是广大青少年的科普教育实践基地，每年接待中小学生参观1 200人次以上，成为集水土保持科技示范、科普教育、休闲观光为一体的综合性水土保持示范园，取得了良好的生态效益、经济效益和社会效益。

金寨县高湾小流域在建设过程中，积极创新水土保持小流域治理工程建设管理模式，广泛吸纳项目区农户和社会力量参与工程建设与管理，尤其是通过组建农民专业合作组织，按照“自愿、民主、科学管理”的原则，由党员陈先志牵头组织当地农户组建了金寨县四季春茶叶专业合作社，流转承包荒山、坡耕地340 hm2，承包期30 a。在重点建设工程的支持下，合作社成员已由当初的30户发展到220户、社员1 017人，新建水平梯田80 hm2，栽植良种茶苗180 hm2，栽植油茶、枣皮、山核桃153.3 hm2，建成了规模化的水土保持经济林基地。通过合作社的土地使用权流转，将过去一家一户的分散经营与管理模式转变成由农民专业合作社统一规划、集中治理、规模经营的建设管理模式，广大农户通过收取土地租金和参与生产管理，由农民变成了员工，获得了稳定的收益，为农业综合开发、现代林业、库区生态环境综合治理等工程建设起到了良好的示范作用，达到了以点带面、示范推进的目的。

4 做法和经验

(1)加强组织领导，落实各级责任。实施好重点建设工程，组织领导是关键。8个分项目区所在的6个项目县政府均成立了由分管副县长为组长的领导小组，明确县水利(务)局为责任主体，层层签订项目建设目标责任书，并纳入各级领导的任期目标考核指标，建立有效的协调运作机制，县财政、发改、农业、扶贫、交通、林业等部门各负其责，密切配合，形成政府主导、水保搭台、各部门配合的良好协作机制［3］。

(2)严格项目审批，及时检查验收。一是在年度计划下达之前，省水利水保部门邀请相关专家，分别到各项目区实地勘察选点，对项目前期工作做得不扎实的县，要求限期整改或调整年度项目规模;二是实施方案上报后，及时会同省财政厅组织专家进行技术审查，对编制深度、技术路线、措施配置进行严格把关;三是在实施过程中，每年开展1～2次检查，发现问题及时纠正，好的经验及时推广，鼓励项目县之间开展互帮互学活动;四是年度工程完工后，各县自觉开展自验工作，并提出年度验收申请，在省水利、财政部门组织验收时，对照设计批复，逐项严格审查。

(3)完善建管机制，强化项目管理。一是根据《水土保持工程建设管理办法》等文件的要求，对重点建设工程实行项目法人制、招投标制、工程监理制、公示制、投工承诺制，能够由村民自建完成的小型水利水保工程，就组织当地村民施工，项目所需的树种、苗木、大宗物资及设备均采取政府集中采购的办法加以落实。二是在项目建设地点显要位置以公告牌形式公示工程建设项目法人(或项目责任主体)、设计单位、施工单位和监理单位的名称、责任人、联系人和联系电话以及建设地点、建设内容、建设工期、中央补助资金、地方配套资金、群众投劳数量、分项措施资金补助标准、预期效益等，接受群众监督。三是根据水土保持项目要求，项目所在地均以受益村为单位按“一事一议”办法签订了承诺函，确保投工投劳的数量。四是加强资金管理使用，严格按照国家有关规定，设立治理工程财政专户，实行报账制，积极整合各级财政配套资金，组织群众按照“一事一议”进行投劳，保证了配套资金和劳力及时到位。五是在运行管理机制方面，积极探索出以下几种形式:按“谁投资，谁受益、谁管护”的原则，由开发治理合同单位管护;大户承包，按治理前土地经营权属交纳承包费;农户自己受益的耕地、经果林等由农户自行管护;公共受益的项目如封育治理、当家塘、拦河堰由受益村成立管护小组，采取集体管护。

(4)深入宣传教育，加强预防监督。在项目实施过程中，各县都采用宣传车、宣传标语、固定宣传牌、横幅及简报、录像、图片等多种形式宣传水土保持法规，并加强预防监督工作，控制人为水土流失的发生发展。一些乡镇政府制定了《关于认真做好小流域水土保持工作的通知》和封禁制度，下发各村及企业，在全镇范围内张贴，使广大干群了解水土保持工作，知晓必须履行的责任和义务，形成了良好的水土保持社会氛围。

5 问题与建议

(1)资金投入没有按照国家批复及时到位，规划治理任务难以按时保质保量完成。根据国家批复的5年治理规划，大别山项目区计划投资31 692万元、治理水土流失面积1 027.8 km2，但4年来仅投资了10 218万元、治理面积只有344.3 km2，投入资金与治理面积均不足规划的35%。因此，建议国家和地方都要按照批准的规划逐年落实各级资金，认真实施，确保如期完成水土流失治理任务。

(2)大别山项目区各项目县都是国家级贫困县，地方财力和群众经济困难。目前治理标准仅为30万元/km2，且中央、地方配套、群众投劳筹资比例为1.1∶1.0∶0.9，与当地实际治理需要的标准相差甚远。国家投入少、治理任务重，加之农村“两工”取消后，农民投劳严重不足，工程建设质量和任务难以保证。水土保持工程属基础性、公益性项目，近年来国家十分重视包括大别山地区在内的集中连片特困地区的扶贫开发工作，制定了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，提出加大对连片特困地区的投入和支持力度，中央财政专项扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区，加大对村级公路建设、农业综合开发、土地整治、小流域水土流失治理、农村水电建设等的支持力度。建议对特别贫困的地区，国家水土保持重点治理工程要提高中央投资比例，取消县及县以下资金配套要求。

(3)目前农村形势发生了很大变化，传统的水土保持工程建设和管理体制面临新的挑战，亟待加强研究。例如，大部分年轻劳力外出务工，修建梯田、塘坝、道路和栽种水保林等所需的劳动力如何召集;按照水土保持重点工程规划的要求，如何将原来包产到户的山场和耕地重新调整集中连片治理;现在的物价和人工工资比规划基准年(2006年)上涨了很多，投资和建设任务是否需要调整;如何明晰产权，落实管护责任，提高治理工程效益;如何通过水土保持工程产权转让，引导社会资本投入等。针对这些问题，建议有关部门组织人员，在进一步总结重点建设工程建设和管理经验的基础上，面对新形势，研究项目建设和管理新措施、新政策，加快推进水土流失治理步伐。

［1］索寒雪，童海华.央地合力“拽”起大别山区经济发展［N］.中国经营报，2012-03-09.

［2］史志刚.大别山区水土保持工作探析［J］.中国水利，2012(12):31-32.

［3］金世海，杨柳.南阳市“长治”工程建设成绩斐然［J］.中国水土保持，2010(7):2-3.