城市化发展对公共财政支出的影响研究

■ 符 军 唐学华 洪学英（九四八三三部队52分队 南昌 330000）

引言

城市化的过程实质上就是一个国家或地区经济和社会结构不断调整的过程。伴随着这一过程，经济质量逐渐提高，经济结构不断优化，与之相适应的是该地区财政收支构成也随之发生着变化。城市的发展现状和目标对城市财政收入与财政支出具有决定性的作用，而城市财政各项制度的安排对城市社会经济的快速发展又有着促进或阻碍的作用。为此，有必要在了解我国城市化和财政支出发展状况的基础上，分析我国当前城市发展对公共财政支出的影响，以明确构建我国公共财政体系的基本方向。向城市，城市居民大量增加，财政的公共支出性质，有别于低城市化条件下的政府以动员资源促进经济发展的环境状况，政府的目标函数中公共福利支出成为一个重要的目标。政府的大量支出逐渐与纳税人需求相一致，着力于解决城市居民生活中的养老、就业、子女教育、公共基础设施、住房和环境等问题，形成了所谓城市化水平越高，政府福利支出这一公共目标就越强的状况。这一变化可体现在财政支出结构上，表现为财政支出中经济建设费用比例下降、社会文教费、行政管理费和社会保障费等比例上升。我国按照地方政府职能划分的财政支出可以分为经济建设费、社会文教费、行政管理费、其他支出四类。根据《中国统计年鉴》各年度数据，我们可以绘出图2。从图2可以得出，改革开放以来，我国财政运行机制从城市财政走向城乡一体化财政，从生产建设财政走向公共服务财政。

城市化发展影响公共财政支出的理论

城市化发展与政府财政支出结构变化概况

城市化水平指一定地域内非农业人口占总人口的比重。改革开放以来，中国的城市化程度逐年提高，正处于快速城市化阶段。据国家统计局统计，从1978年到2011年，中国城市化率从17.92%增加到51.27%，年均增长率为0.98%（见图1），正处于快速城市化阶段，中国正逐渐转变为城市化经济社会。

随着城市化程度的提高，农村人口流

（一）假定

城镇居民所需要的政府公共财政支出大于农村居民所需要的政府公共财政支出，不妨假定城镇居民人均所需要的政府公共财政支出为αr，农村居民的居民个人所需要的政府公共财政支出为0。城镇居民人均所交纳财政收入为βr，农村居民所交纳财政收入为βc。城市化率为u，其定义为：

其中，Nr和Nc分别是城镇人口和农村人口。

（二）公共财政支出率的决定

政府公共财政支出率为：

由式（1）和式（2）可得：

由式（3）对u求导，可得：

由式（4）可知，政府公共财政支出率pf 随着城市化率u不断增大。这意味着伴随城市化率的提高，政府公共支出比重增大。这主要体现在以下三个方面：

第一，城市化导致城镇人口比重不断增大，在数量上体现为城市人口规模扩大，对公共产品的需求增加，从而城市内的公共产品在消费上出现拥挤，原有公共产品的人均消费数量和质量就会下降，进而导致公共产品提供不足。这就需要增加公共财政支出，提供更多的公共产品。

第二，人们生活质量的改善，在许多方面依赖于公共服务的好坏，随着经济的发展，城市化水平逐步提高，人们对满足自身非基本需要的公共物品的需求将迅速增加。19世80年代，阿道夫·瓦格纳（Adolph Wagner）提出了“公共支出增长法则”，认为现代工业社会的发展，将会导致“对社会进步政治压力”增大和在工业经营方面因“社会考虑”而增加津贴，因此，城市化水平上升阶段，公共经济部门将会持续扩张。

以美国为例，1890年美国政府公共财政支出仅占GNP的6%，到1990年这一比重就上升到了35%，在这100年间，公共部门的相对规模增长了6倍，这正是马斯格雷夫所证实的1890-1990年间美国的公共支出弹性大于1。

第三，快速城市化阶段收入分配差距的扩大对公共产品和公共服务提出了更大的需求。库兹涅茨（Kuznets，1955，1963）和缪尔达尔（1957）认为，在发展中国家，初期增长阶段集中在现代部门，工业化和城市化的进程将导致国内收入分配状况趋于恶化。库兹涅茨（Kuznets，1963）认为农业和非农业活动要素生产率存在着明显的差别，工业和服务业的收入不仅更高而且分配更不平等。在初期的发展阶段，这两种因素影响收入分配且扩大收入差距。钱纳里也证实了在初期的结构转换阶段，收入分配趋于恶化的结论。收入差距的扩大，特别是贫困阶层状况的恶化，需要政府提供针对特定群体的公共产品和服务，例如弱势群体的关怀与保障、完善的法律制度等，这就要求政府提高公共财政支出的比重。

城市化率影响政府公共财政支出的实证分析

随着城市化程度的提高，农村人口流向城市，城市居民大量增加，政府需要为他们提供公共设施、社会保障等，这增加了政府的公共财政支出。而经济增长的同时，容易导致收入差距扩大，为了缓和社会矛盾，促进社会的和谐，政府需要扩大公共性服务支出。

由此，我们构建如下的公共财政支出比重模型：

其中pf、csh和gini分别表示公共财政支出比重、城市化率和收入差距，ε为随机误差项，t=1978，1979…2010。

根据模型（5），可选择如下变量：公共财政支出比通过文化、教育、科学、卫生、社会保障和行政管理这六项支出之和与当年财政支出之比来衡量（%），表示为pf。城市化率通过城镇人口与全部人口比值（%）来衡量，表示为csh。收入差距通过各地区城乡居民基尼系数（%）来衡量，表示为gini。1978-2000年的城乡居民基尼系数是综合杨天宇（2001a），胡日东、王卓（2002），杨宜勇（2003），张艳华、李秉龙（2004）这四篇文献中的数据表而得；2000-2003年的基尼系数分别摘自章国荣，盛来运（2003）、陈南旺（2004）、严先溥（2004）、阳俊雄（2004）；2004-2010年城乡居民收入基尼系数是根据《中国统计年鉴》等推算得出的。

通过统计分析，由单位根检验得到：公共财政支出比重、城市化率和收入差距均存在一阶单位根。对模型（5）进行非约束Johansen协整检验，该协整关系检验假定为不含有截距项和不含时间项的线性趋势，可得到，在1%的临界水平下，迹检验认为只有一个协整关系；在5%的临界水平下，最大特征值检验认为只有一个协整关系。这样，在5%的显著水平下，Johansen协整检验pf、csh和gini间仅存在一个协整关系。

模型（5）所表示的三个变量间存在一个协整关系，在2阶滞后期下，对VAR模型实现非约束条件下的VCEM估计，可得到公共财政支出比重、城市化率和收入差距间存在如下协整关系方程 ：

其中小括号为t 统计量的值，中括号为根方差，由t 统计量的值可知，csh和gini估计的系数都显著不为0。由VECM稳定性检验结果可知，有两个根为1，落在单位圆上，其他的均在单位圆内，因此VECM模型的稳定性条件得以满足。由此可见，所估计的VECM模型的效果还是比较好的。

由方程（6）可得公共财政支出比重、城市化率和收入差距间存在长期稳定均衡关系：

由模型（7）可得出：一是城市化率对公共财政支出比重存在显著性的影响，系数为0.6293，即城市化率每增加1个百分点，公共财政支出比重将增加0.6293个百分点；二是城乡居民基尼系数对公共财政支出比重存在着显著性的影响，其系数为0.5957，即城乡居民基尼系数每增加1个百分点，公共财政支出比重就增加0.5957个百分点。面对城市化率的快速增加和收入分配不均这样的社会不和谐问题，政府公共财政支出所占的比重会随之增加，主要为城市居民提供社会保障、教育、医疗和大量的城市化后的行政管理。

结论及相关建议

随着我国的经济社会从以工业化为中心的阶段向城市化经济阶段转变，政府的财政支出逐渐转向福利支出目标，公共财政支出比重不断增大。针对我国城市化进程中公共财政支出比重不断增大的状况，为了促进城市化与公共财政的协调发展，本文提出如下建议：

创新关于城市公共品提供的观念。政府公共财政支出的目的是改善城市功能，适应城市化进程的需要，提高人民生活质量。政府可以从城市公共品的供给者转变为供应者，两种角色之间的区别在于前者政府承担了公共品的生产、运营、维护所有流程，后者政府可以代表市民成为公共品的购买者和监督者，而公共品的生产、运营、维护则可以鼓励社会资本、外资以合同承包、租赁、合资、合作、参股、特许经营、BOT、TOT等方式参与，投资主体的多元化、投资方式的多样化会促进公共品的供给效率。

优化财政支出结构。受到经济发展的限制，公共财政支出不可能完全满足人民福利的需要，只能将有限的公共财政支出用在非常需要的地方，而不是全民性质的福利支出。同时，应努力减小政府公共支出的刚性，避免重现拉美国家由于“超福利支出”陷入“中等收入陷阱”的情况。

1.张平，陈昌兵，刘霞辉.中国可持续增长的机制：证据、理论和政策.经济研究，2008.10

2.杨宜勇.我国居民收入分配现状、问题及其对策.当代世界与社会主义，2003.5

3.高培勇.公共财政，贯穿中国财政改革与发展的一条主线.中国经济前景分析—2008年春季报告.社科文献出版社，2008