内蒙古自治区矿山地质环境现状分析及对策建议

赵彦璞

（中国矿业大学 （北京），北京100083）

内蒙古地域辽阔，矿产资源丰富。根据《2010年度内蒙古自治区矿产资源开发利用统计年报》，截至2010年底，全区共有各类非油气矿山企业4469个，其中大型矿山企业110个，中型矿山企业271个，小型矿山企业4088个。2010年，矿石总产量8.62×108t，其中，原煤年产量7.03×108t，铁矿石年产量0.82×108t。非油气矿业总产值为1859亿元，占内蒙古国民生产总值的15.98%。这些矿山企业在为内蒙古自治区经济发展做出重要贡献的同时，也使得矿山地质环境问题日益突出，主要表现为矿山占用、土地资源破坏、地貌景观破坏；矿业活动诱发的地质灾害，包括地面塌陷、崩塌、滑坡等；固体废弃物对环境的影响；矿业开发对地下水系统的影响与破坏等等[1－2]。

1 内蒙古自治区地质环境现状

1.1 矿业开发占用和土地资源破坏情况

根据2010年内蒙古国土资源厅调查统计，截至2010年底，全区矿山总用地面积3963.04km2，其中矿业开发占用、破坏土地面积1100.95km2，占矿山总用地面积的27.78%。具体占用情况如表1所示[1－2]。

表1 内蒙古矿业开发占用和土地资源破坏情况／km2

因矿业开发而对土地产生的破坏作用主要表现在露天矿山，其次是在交通干线两侧和城市周围。在露天矿，土地破坏形式主要表现为剥离采矿，其中中大型露采矿山对地形地貌破坏较为严重；在交通干线两侧和城市周围，土地破坏形式主要表现为采石和采砂，大部分采石和采砂坑是由过去修路开始，后期群采滥挖而形成的，其中G6（丹－拉高速）、G110及G207（锡林郭勒盟段），G301（呼伦贝尔市段），S105省际大通道等交通干线两侧土地破坏情况较严重。

1.2 矿山地质灾害情况

由于内蒙古自治区管辖范围大部分属于戈壁沙漠沙地地质环境区，少部分属于平原盆地地质环境区，区域地质环境条件决定了地质灾害以地面塌陷、崩塌、滑坡和泥石流为主，2010年全区矿山地质环境调查资料显示，共发生矿山地质灾害568处，直接经济损失5.765亿元，伤亡人数共计65人，详细数据如下。

1.2.1 地面塌（沉）陷

全区矿业开发形成的采空区地面塌（沉）陷总面积254.50km2；形成的塌陷坑、塌陷群共有366处。地面塌陷灾害造成的直接经济损失约4.751亿元。从矿产类型分析，全区地面塌陷主要分布于煤炭集中开采矿区。形成塌（沉）陷面积为252.70km2，占全区总塌陷面积的99.3%[2]。

1.2.2 崩塌、滑坡、泥石流

全区矿山发生崩塌、滑坡、泥石流灾害202处，占矿山地质灾害总数的35.5%，直接经济损失总计为0.913亿元，约占全区矿山地质灾害损失的16%。崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害共伤亡15人。崩塌灾害主要发生在建筑材料采石矿区，露天开采的煤炭和金属矿山亦有分布。滑坡灾害主要发生在大、中型露天矿的采矿场和排土场，并以煤矿为主。矿山泥石流灾害相对较少[2]。

1.3 固体废弃物对环境的影响

矿山固体废弃物包括废石（土）、煤矸石、尾矿等。根据2010年全区地质环境调查资料显示，截至2010年底，各类矿山固体废弃物累计积存量56.9×108t，其中废石（土）累计积存量43.52×108t，煤矸石累计积存量10.66×108t，尾矿累计积存量2.72×108t。固体废弃物主要以煤矿山排放的废石（土）、煤矸石为主。固体废弃物对环境的影响，主要表现为淋滤污染与土壤污染[2]。

1.4 矿业开发对地下水系统的影响与破坏

矿业开发活动中要进行矿坑排水工作，而长期的矿坑排水就会对地下水补、径、排系统造成不同程度的改变和破坏，部分区域甚至出现地下水位下降，地下水疏干现象。其中，赤峰市元宝山露天矿、呼伦贝尔市宝日希勒露天矿和东明露天矿表现较为明显。

2 内蒙古自治区矿山环境治理现状

2.1 制定了矿山地质环境保护与治理相关政策、法规

随着矿山地质环境问题的不断突出，内蒙古自治区政府也不断加大治理步伐，先后制定、出台了一系列矿山地质环境保护与治理的政策和法规，主要包括《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》、《内蒙古自治区矿山地质环境治理实施方案》和《内蒙古自治区矿山地质环境治理专项资金和项目管理办法（试行）》。

2.1.1 《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》

2008年5月8日自治区人民政府第四次常务会议讨论通过《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》（以下简称《办法》），自2008年8月1日起发布实施。《办法》规定了矿山地质环境治理保证金存储制度及实施办法。保证金年存储标准、矿山分类系数和矿山开采方式系数分别见表2、表3和表4。《办法》的实施，为全区矿山地质环境保护与治理提供了必要的资金保证，同时为矿山地质环境管理提供政策法规依据[3－4]。

表2 矿山地质环境治理保证金年存储标准

表3 矿山地质环境治理保证金矿山分类系数

表4 矿山地质环境治理保证金矿山开采方式系数

2.1.2 《内蒙古自治区矿山地质环境治理实施方案》

2009年9月18日自治区人民政府颁布了《内蒙古自治区矿山地质环境治理实施方案》（内政办发〔2009〕61号），《方案》本着合理分工、尊重历史、面对现实、科学规划、分步实施、以人为本、资源节约和坚持“谁开发、谁治理，边开采、边治理”的原则重点给出了2009～2015年各资源型城市矿山地质环境问题治理的目标和工作步骤，并给出项目审批、招标、施工管理和资金管理的具体管理实施办法，明确了自治区政府、自治区国土资源厅、各盟行政公署及市人民政府、各旗县（市、区）人民政府、各相关行业主管部门和矿山企业的职责，同时规定了具体的保障措施，包括建立目标考核体系、建立奖罚约束机制、建立情况报告制度和加强媒体监督等等[5]。

2.1.3 《内蒙古自治区矿山地质环境治理专项资金和项目管理办法（试行）》

2010年，内蒙古自治区财政厅和国土资源厅联合出台了《内蒙古自治区矿山地质环境治理专项资金和项目管理办法（试行）》，《办法》从自治区矿山地质环境专项资金预算、拨付、使用及绩效考评到项目的申报、立项审查、管理实施、检查验收、成果档案管理及监督检查等方面均作出了明确规定。此《办法》的有力执行将会对加强和规范矿山地质环境治理资金和项目管理，提高资金的使用效益具有重要意义[6]。

2.2 开展了全区矿山地质环境调查与规划工作

在加大治理步伐的同时，也同时相继开展了一系列地质环境调查与规划工作。截至2010年底，已完成项目包括“内蒙古自治区1∶50万环境地质调查”、“内蒙古自治区矿山地质环境调查与评估”、“内蒙古自治区矿山地质环境保护与治理规划（2006～2015年）”、“内蒙古自治区矿山地面塌陷调查”、“内蒙古自治区矿山尾矿库地质环境调查”和“内蒙古自治区废弃矿井治理规划”。以上调查工作的完成，对全区主要矿山地质环境问题现状及潜在危害和矿业开发对生态环境的影响状况有了具体了解，对数据记录作了补充，为以后治理矿山地质环境工作的开展奠定了基础[2]。

2.3 矿山地质环境治理初见成效

截至2012年12月，全区共缴存矿山地质环境治理保证金174360.11万元，缴存率达90%以上[3]，国家和自治区累计投入矿山地质环境治理经费174938万元。共实施矿山地质环境治理项目263个（已治理156个），治理面积565.6km2（现已完成治理验收135.4km2）（数据来源于内蒙古国土资源厅内部）。

3 存在的问题和难点

1）矿山企业投资矿山地质环境治理的积极性不高。矿山地质环境问题是随着近几年资源需求的不断增长和资源开发力度的不断加大而逐渐出现的新课题，是一个全新的内容，矿山企业对地质环境治理问题在认识上还存在偏差。另外，矿山地质环境治理属于外部性投资，注重的是社会效益和环境效益，矿山企业“重开发、轻保护，重开采、轻治理”的理念还较为严重，部分企业还存在缴纳了矿山地质环境治理保证金就可以不履行治理义务的错误观念。

2）缺少专业的矿山地质环境保护法律法规。目前在矿山地质环境保护方面，内蒙古自治区范围内可以依据的法律法规只有《矿产资源法》、《内蒙古自治区矿产资源管理条例》、《内蒙古自治区土地复垦实施办法》和《内蒙古自治区地质环境保护条例》，这些法律法规作为矿山地质环境治理工作开展的依据还不够完善、充实。《矿产资源法》矿山地质环境治理内容涉及的较少，缺少具体的管理规定；《内蒙古自治区矿产资源管理条例》侧重于工业“三废”治理；《内蒙古自治区土地复垦实施办法》主要对矿区土地复垦进行了规定，但在操作上对不复垦的责任人也起不到惩戒作用；《内蒙古自治区地质环境保护条例》虽然设有专门的矿山地质环境保护章节，但远不能涵盖矿山地质环境保护的各个环节，对矿山地质环境的外延和内涵也有待进一步明确。

3）缺乏科学的矿山地质环境治理标准。体现在两方面，一方面是缺乏矿山地质环境治理的实施细则和相关技术标准；另一方面是缺乏可实施性强的矿山地质环境治理费用制度。在实施细则和相关技术标准方面，一直有欠缺，但是实施细则和相关技术标准的制定对于矿山地质环境治理保证金的合理应用具有重要意义。例如在综采井工矿山，其工作面采空区塌陷区治理方案总是一种论调：回填、覆土、平整、种树，实际上塌陷区在塌陷稳定后主要存在沉陷边缘地裂缝，覆土回填后即可。有些沿沟谷的塌陷甚至无需治理，仅需做好监测工作和竖立好警示牌。在矿山地质环境治理费用制度方面，目前的依据只有《矿山地质环境治理保证金制度》，但是此制度的实施不够顺畅。概括为以下几种情况：一是矿山地质环境保护与恢复治理方案对治理工程的概算各矿山企业之间差距较大，个别矿山企业明显偏低，如果按照方案标注的服务年限分期缴存，会造成部分矿山企业出现提前闭坑，保证金不能足额缴纳的后果；二是露天开采煤矿在缴存矿山地质环境治理保证金，编制矿山地质环境治理方案的同时，按照有关规定还要缴纳复垦保证金，编制复垦方案，而两者在治理和恢复的内容、要求上大同小异，这样，不仅增加了矿山企业的生产成本，也不利于矿山地质环境的治理；三是部分国有大型矿山保证金缴存率低，矿山采矿许可证有效期限长，不到延续换证时间，没有制约措施促使其缴存保证金以及办理保证金相关手续，还有的国有大型矿山企业没有采矿许可证，保证金收缴难；四是矿山地质环境治理保证金利用效率低下，部分企业即使足额缴纳了保证金，因为治理的投资额远远大于所缴的保证金数额，对其造成的地质环境问题不愿意投入资金进行治理，致使部分地区地质环境治理效果不明显。

4）矿山地质环境监管薄弱。监管薄弱体现在两个层次上，一是在自治区国土资源部门内部，另一个是县一级国土资源部门。在自治区国土资源部门内部，行政审批只进行形式审查，不注重实际效果，存在分头审批、多头监管和只审批不监管的问题。如开发利用方案、土地复垦方案、地质环境治理方案都要分头审批，后续监管也是分头监管，有的监管严重缺位，“谁审批、谁负责”的制度还没有得到较好落实。在县一级国土资源部门，矿山地质环境监督管理力量薄弱，管理力度不够。如大多数矿山处于乡村僻壤，交通不便，有的旗县一天巡查不到一个边远的采矿点。这种管理困难的实际情形没有在机构和人员编制中充分考虑，部分地区的地质环境管理机构不健全，人员短缺，矿山企业内部也缺乏对应的地质环境管理人员。

4 建议

1）进一步加大矿山地质环境治理的宣传力度。向地方各级政府和矿山企业广泛宣传国家关于矿山地质环境保护与恢复治理的相关政策、要求和意义，从思想上切实提高地质环境治理的法律意识和责任意识，意识到地质环境治理的持久性，要确保矿山开发与环境治理同步进行、同步投入、同步见效，实现“开发与保护”并重的效果。

2）完善矿山地质环境治理法律法规体系。建议积极修改和完善相关法律法规，通过法律的形式保障矿山地质环境治理工作的有序推进。一是借《矿产资源法》修改之机，增加有关矿山地质环境保护与治理的内容；二是适时启动《内蒙古自治区地质环境保护条例》的修改工作，完善有关要求。

3）加快矿山地质环境治理的相关标准制定。一是尽快研究出台矿山地质环境治理项目验收管理办法，明确工作程序、治理标准和制裁措施等，以保证治理的实际效果。二是根据不同的区域研究制定不同的矿山地质环境治理标准。矿山地质环境治理是一项综合性的系统工程，涉及生态、地质、水文等多个专业，治理工作与地域、环境、气候密切相关，特别是内蒙古东西跨度大，地域特征明显，建议地质环境治理标准要因地制宜。三是提高矿山地质环境治理方案的编制水平，增强方案的针对性和时效性，使方案尽可能符合实际。方案应以矿山生产各个阶段和进程为依据，确定矿山近期治理工作目标，作为阶段性治理和治理后验收的依据，不要以年限来划分治理周期。四是抓好矿山开发利用方案和采矿设计的编制和实施。这两项内容是矿山开采活动的总纲，从开采到闭坑贯穿始终，其中也包括矿山地质环境的保护恢复治理。建议各级国土资源部门对矿山地质环境治理的监管要从矿山开发利用方案和采矿设计入手，加强采矿活动的监管，做到预防为主。五是完善矿山地质环境治理保证金管理办法。建议将矿山地质环境治理保证金与土地复垦保证金统一起来，不再多部门重复收取。为提高保证金的使用效率，将矿山地质环境治理保证金的缴存比例与矿山的开采量挂钩，保证金与矿山保有储量动态管理挂钩。同时，建议按照矿山企业生产的不同时期差别化存储保证金。在矿山生产的前期，由于矿山地质环境破坏不明显，尽量少缴存保证金，将这部分资金用于保护和治理恢复；生产后期则多缴存保证金，督促其进行治理。服务年限短或即将闭坑的矿山企业，在必要时责令其停产先行进行治理。

4）建立国家－自治区－企业联合治理矿山地质环境机制。建议凡国家、自治区确定的治理项目原则上属无业主矿山治理，责任主体是盟市人民政府；凡有业主的矿山地质环境治理，业主进行矿山开发前要签订环境治理责任书、缴纳保证金，由企业列入年度计划，承担治理主体责任，履行治理义务。自治区专项资金重点安排自治区确定的重点区域的治理工程，鼓励盟市、旗县共同投入，合作治理。对于盟市、旗县主动治理的项目，自治区在项目安排上优先予以支持，逐步形成分级负责的投入机制。建议按照“谁治理、谁受益”的原则，研究出台地质环境治理支持性政策措施（如对治理的土地，无偿提供给使用者使用或折价进行置换等）。同时，多方筹集资金（如将矿业权价款按比例提留，用于矿山地质环境治理），建立矿山地质环境治理基金，鼓励和吸引社会力量积极参与矿山地质环境治理。

5）切实加强矿山地质环境监管。一是理清职能范围和权责界限，准确界定国土资源部门的职能职责。二是合并国土资源部门的有关审批，加强组织化监管，实行土地复垦、地质环境治理、开发利用“同时编制，同时审查，同时监管”的“三同时”制度。三是重点强化旗县国土资源部门在矿山地质环境监管上的职能和作用。四是采取有力措施，督促矿山企业履行义务。

总之，矿山地质环境治理是一项长期的、复杂的系统工程，只有地方各级政府、各有关部门以及矿山企业从思想认识上、工作力度上、资金投入上等方面都给予重视和支持，建立健全行之有效的管理制度，形成一套可操作性强的管理办法，才能将矿山地质环境监管工作抓细抓好，落实到位，矿山地质环境问题才有可能得到有效缓解。

[1]内蒙古自治区国土资源厅.内蒙古自治区地质环境公报[R].2011.

[2]内蒙古自治区国土资源厅.内蒙古自治区矿山地质环境保护与治理规划（2011～2015年）[R].2011.

[3]国家特邀国土资源监察专员赴内蒙古调研组.内蒙古自治区尾矿利用和矿山地质环境恢复治理的调研报告[J].中国国土资源经济，2009（1）：7－11.

[4]内蒙古自治区人民政府.内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法[G].2008.

[5]内蒙古自治区人民政府.内蒙古自治区矿山地质环境治理实施方案[G].2009.

[6]内蒙古自治区财政厅，内蒙古自治区国土资源厅.内蒙古自治区矿山地质环境治理专项资金和项目管理办法（试行）[G].2010.