民间资本进入矿产勘查开发领域研究

2013-12-18范振林马茁卉

中国矿业 2013年10期

范振林,马茁卉

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步快速推进，以及经济全球化深入发展和国际竞争加剧，今后10～15年我国石油、天然气、铁、铜、铬、钾盐等大宗矿产消耗仍将处于高增长时期，并将依次进入高峰消耗阶段，进口量持续扩张，对外依存度不断攀升(图1)，资源需求刚性上升和有限供给刚性制约的“两难”矛盾日益凸显，资源约束趋紧并长期存在[1]。要立足国内，提高资源保障程度，就离不开矿业领域对民间资本的不断开放和民营经济的大力发展，并逐渐消除民间资本进入矿业领域的障碍，保障民间资本投资主体参与矿业领域市场竞争的平等权利和投资的安全性。民间资本进入矿业领域前景无限和大有可为。

图1 中国重要矿产对外依存度

1 民间资本进入矿业领域发展历程

民间资本进入矿业领域始于20世纪50年代，与其他行业民间资本相同，大致经历六个阶段。

1)探索阶段(1949～1978年)，标志事件是大炼钢铁。

2)初步发展阶段(1979～1983年)，标志事件是十一届三中全会和以社会主义现代化建设为重心的工作转移。

3)快速发展阶段(1984～1988年)，标志事件是第一部《矿产资源法》颁布实施，为民间资本进入矿业领域提供了法律依据。

4)整顿提高和全面发展阶段(1989～1995年)，标志事件是十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的决定。

5)发展创新阶段(1996～2006年)，标志事件是《矿产资源法》的修改和十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的决定。

6)快速突破阶段(2006年～)，标志事件是“国务院关于加强地质工作的决定”、“国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见”、“找矿突破战略行动纲要”和“关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见”的颁布实施。

2 发展现状及存在问题

2.1 发展现状

民间资本投资是与政府投资、公有制投资、国有投资、外商及港澳台商投资相对应的一种投资形式，包括集体、股份合作、私营独资或合伙、有限责任公司、联营、个体户等独资企业或由其控股企业的投资。近几年来，我国对民间资本投资矿业领域持鼓励和支持态度，在国家政策层面上，矿业领域已呈现向民间资本全面开放态势。

在非油气领域占据主导地位[2]。2011年底，民间资本在企业个数、工业总产值、矿产品销售收入和利润总额等方面占据重要地位(表1)，其中，私营企业大型矿山个数占全部内资大型矿山个数的37.85%，公司制企业工业产值是私营企业的3倍。公司制企业逐渐取代私营企业成为矿山开采的主要力量。

表1 2011年各经济类型企业投资非油气资源开发情况

勘查投资规模所占比重持续攀升。民间投资规模不断增长，占地质勘查投入比重有逐年递增趋势(图2)。2011年地质勘查投资中，民间资本投资145.91亿元，占矿产勘查投资的14.77%，占非油气地勘投资的43.36%。

集体企业和私营企业拥有勘查许可证的个数和勘查面积略有下降。非油气固定资产投资规模占矿业投资的比重不断增长。各矿产类别增长幅度差异较大(图3、图4)。

2011年，私营企业个数占全部非油气矿山企业的比重为64.11%、从业人员比重为28.17%、工业总产值比重为15%、利润比重为12.93%。

投资形式和平台向多元化发展。随着矿产勘查开采向非传统领域发展，煤层气、页岩气等非常规能源开发利用，非金属矿产新用途，尾矿二次利用，以及矿业市场的金融化、虚拟化趋势不断加强，矿产资源、资产、资本属性日渐显化[3]，都为矿产投资提供了新领域和多元化平台。

图2 民间资本勘查投资趋势

图3 各类企业持有效勘查许可证情况

2.2 存在问题分析

民间资本投资矿业以盈利为目的及实现增值最大化。投资回报，投资准入和投资安全成为制约民间资本进入矿业的最大障碍。

2.2.1 传统体制机制障碍阻碍民间资本进入矿业领域

长期以来，民间资本无法实质性融入矿业领域，严重影响矿业经济发展和效率提高。2005年“36条”和2010年“新36条”，明确提出：允许非公有资本进入垄断行业和领域、支持民间资本进入油气勘探开发领域和鼓励民间资本参与矿产资源勘探开发等，民间资本面临新的机遇，这有可能带来制度红利的集中释放，促进矿业经济永续发展和全要素生产率提高，但缺乏相应的制度安排和明确的实施办法以及奖惩措施，宏观政策转化为民间资本投资的实际推动力仍考量着各职能部门对国家政策的执行力度，而垄断和地区保护等传统体制机制的障碍导致民间资本在竞争中仍然处于劣势地位。

图4 民间资本固定资产投资情况

2.2.2 矿业固有特点和特征影响投资回报的实现

矿业领域与一般投资领域不同，矿业是高风险高收益产业，投入高、周期长。矿业资本的流转速度和质量需要经受考验。而且目前矿业资本体系还很不完善，统一、竞争、开放、有序的矿业权市场还未真正形成，一级市场随意扩大矿业权招标、拍卖、挂牌的范围，二级市场评估、技术、信息、劳务等中介组织建设不发育，信息披露滞后，阻碍了矿业资本的正常流动，影响投资回报的实现。

2.2.3 矿业领域“不平等”标准限制民间资本权益实现

矿业领域虽然所有制的概念在弱化，但通过规模管制仍使民间资本投资处于弱势地位，资源领域的宏观调控和资源整合，使民间资本面临考验。矿业权是用益物权和财产权，是企业经过风险投资获得的，让合法的、个别的企业来承担国家宏观调控的成本显然是不公平的。调整要避免损及民间资本的权益,特别是不能借清理整顿和开发整合的名义,对民间资本进行过度剥夺，是因为在政府意志推动的整合中,民间资本的力量还没达到可以和政府进行对等博弈的程度,这使得整合过程极易损害民资的利益[4]。

2.2.4 公共权力对矿业权等财产权利的侵犯

矿业权作为财产属性的用益物权，纳入物权法管理。矿业权吊销等法定情形在《矿产资源法》及配套法规中有明确规定，但在实际操作中，早已突破了法律法规所规定的吊销矿业权的条件，制度外的其他公共权力能够反过来约束制约矿业权，给矿业权的安全性带来随意性和无法预见的变数，矿业权人合法的财产权利缺乏有效保障。