法治视野下绿色矿山构建分析

徐媛媛，李超峰

（1.合肥工业大学，安徽 合肥230601；2.中国人民大学法学院，北京100872）

当下，“绿色矿山”的构建早已不是单一的环境保护问题，而是一项复杂的系统工程。2009年，国家发改委、国土资源部联合制定了《全国矿产资源规划（2008～2015年）》，提出了到2020年基本建立绿色矿山格局的战略目标。同年，中国矿业联合会与11家矿山企业、行业协会共同发布了《绿色矿业公约》，倡导将“绿色”贯穿于矿山生产建设的始终，受到矿业界广泛的支持和赞同。2010年，国土资源部出台了《国家级绿色矿山基本条件》，第一次以官方文件的形式确立了构建绿色矿山的基本要求，包括依法办矿、规范管理、综合利用、技术创新、节能减排、环境保护、土地复垦、社区和谐、企业文化九个方面。绿色矿山的构建除了需要国家政策的指引、行业协会规范的自律，更离不开法律的规制。法治为良善社会秩序的形成提供了最佳的路径选择，目标是建立资源节约型、环境友好型和谐社会，强调人与人、人与自然、人与社会的和谐。绿色矿山的构建只有坚持以人为本，在安全生产、资源开发、环境保护、纠纷解决等方面坚持法治，才能实现资源效益、生态效益、经济效益和社会效益的一体化、最佳化和最大化，并实现矿山建设的可持续发展。

1 法治与绿色矿山构建的关系

从1999年“实行依法治国，建设社会主义法治国家”被写入宪法以来，法治已然成为了治国理政的基本方式。尽管在定义法治上，存在着普世主义法治观与国情主义法治观的冲突，但仍可达成的共识是，法治意味着规则之治，而社会治理的关键恰在于有规则、守规则、稳预期。绿色矿山的构建涉及政府、矿企、矿工、资源、环境等各方利益，只有运用法治思维来处理复杂交错的利益与主张，一个井然有序的绿色矿山秩序才会生成，资源得以合理开发利用，生态环境得到切实保护，矿业活动各主体各尽其责，各得其所，人民安居乐业，最终促进经济、政治、文化、社会的全面发展和个人权益的保护。

1.1 法治与绿色矿山构建体现共同的终极关怀

法治与人权互为表里，人权是法治的出发点和终极价值追求。绿色矿山的构建以依法办矿、安全生产为基础，鼓励科技创新，提高资源综合利用水平，保护生态环境，促进矿区与社区的和谐。其核心就是以人为本，关照人自身，关注的是维护和保障人的生存与发展的权利。在法治的框架下，依法构建绿色矿山，体现了对人的终极关怀，体现了对人的人格、价值与尊严的肯定与尊重。

1.2 法治为绿色矿山构建提供制度保障

资源的相对有限性与人类需求与欲望的相对无限性是一对基本矛盾，解决矛盾的有效方法是制定理性的规则并严格遵守，避免短期行为，正确处理好眼前利益与长远利益的辩证关系。法律正是这样的理性规则。中国特色社会主义法律体系已经形成，标志着我国已全面实现“有法可依”。在矿山建设中，《环境保护法》、《矿山安全法》、《矿产资源法》、《安全生产法》、《环境影响评价法》、《循环经济促进法》、《土地复垦条例实施办法》等一系列法律、法规、规章为绿色矿山的构建提供了制度保障。

1.3 绿色矿山构建必须贯彻法治理念

法治理念包含着尊崇法律、限制公权力、以公正为依归和保护人权四个方面。法律具有至上权威是实现法治的保障，限制公权是法治的基本精神，公正是法治最普遍的价值表述，尊重和保障人权是现代法治的价值实质[1]。贯彻法治理念于绿色矿山构建的所有环节，依法规范安全生产、资源开采、环境保护等；推进政府依法行政，逐步做到权责统一；基于合法性来考量一切有争议的行为、主张、利益和关系，从而实现公正和人权的保障。践行法治理念，处理好政府与矿企、矿企与矿工、矿企之间、矿企与所在地群众之间等的利益关系，促进绿色矿山建设健康发展。

2 绿色矿山构建中的法律问题

绿色矿山的理念和基本条件已经在国家政策层面得以明晰，但在与矿山建设相关的立法、执法、守法和监督中似乎仍未有充分体现，将政策、法律与行业自治融贯一体，以保障和促进绿色矿山构建的长效机制尚未形成。中央、地方政府、矿业权人三方的利益冲突，导致了矿山建设中的种种乱象，表现在安全生产、资源开发、环境保护和纠纷处理等方面，存在着一系列影响绿色矿山构建的法律问题亟待解决。

2.1 安全生产

安全生产关系到矿区工人的人身安全与健康，是绿色矿山构建的前提。根据国家安监总局公布的事故通报的数据，2013年，仅1～4月全国发生煤矿较大以上事故8起，共造成102人死亡；非煤矿山重大火灾事故1起，造成10人死亡。尽管2012年全国煤矿百万t死亡率降至0.374，但仍跟美国的百万t死亡率相差10倍[2]。另外，矿山企业的工人是职业病，尤其是尘肺病的高发人群，我国国内尘肺病累积病例及可疑尘肺病病例近百万人，尤以煤炭系统为重。2012年，煤矿事故年死亡人数首次控制在1500人内，而尘肺病死亡则为1800人，大大高于事故死亡人数[3]。

尽管在矿山安全生产方面，有《矿山安全法》、《安全生产法》、《职业病防治法》等法律和其他规范性文件，但仍有矿山企业为了追逐利益的最大化，铤而走险，无视法律，漠视安全生产的重要性，置矿工的人身安全与健康于高风险之下。矿山安全事故频发，职业病防治措施不力，地方政府负责安全生产监督管理的部门难辞其咎。在一些矿山安全事故中，更甚出现矿业权人与监管者身份交织的情形，安全监管的力度便自然可以想见。审批者违法滥用职权或不认真履行职责，放任不符合安全生产条件的企业进入市场，为安全事故的发生埋下隐患，对此种事前行政许可行为的监督目前几乎处于真空的状态。依据相关法律，矿山企业工会对矿山安全工作也享有监督的权利。遗憾的是工会监督往往流于形式，实践中并未真正发挥作用。

2.2 资源开发

矿产资源是一种不可再生资源，合理开发利用和保护矿产资源，是绿色矿山构建的必然要求，对经济的可持续发展亦具有重要的战略意义。《矿产资源法》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《矿产资源法实施细则》等法律法规及相关政策均提出了矿产资源合理开发利用的要求，但在条文表述上往往简单、原则，不具有可操作性。同时，对矿产资源的开发利用是否合理并无有效的监管，执法主体亦不明。正所谓徒法不足以自行，实践中出现的无序开采、过度开采、采富弃贫、大矿小开等做法都显示了该规制缺乏足够的强制力。

中国是矿产资源大国，钨、锡、稀土等优势矿产资源储量位居世界前列。2012年6月江西诞生了世界最大钨矿，探明钨金属量106万t[4]；2011年，中国的锡资源探明储量约150万t，占全球探明储量的28.85%[5]；2012年《中国的稀土状况与政策》白皮书指出，中国的稀土储量约占世界总储量的23%。但因为过往粗放式的开采，加之快速经济发展对矿产资源需求的不断增加，我国仍存在矿产资源供需紧张的困境。尤其是优势资源，如果任由盲目扩张开采，不仅会削弱资源禀赋优势，而且会影响国民经济的发展。目前国土部对优势矿产开采进行总量控制，但在法律层面既无对优势矿产定义和种类的界定，也没有专门的优势矿产资源保障与合理开发利用的制度设计。

2.3 环境保护

环境保护是关系到人类子孙后代可持续发展的关键。在矿山资源开发的过程中，漠视开发与保护并重，往往易造成对资源的占用与破坏、地质灾害和环境污染。矿业活动给环境带来的不利影响如表1所示。

表1 矿业活动给环境带来的不利影响

自1986年起，我国先后制定了《环境保护法》、《环境影响评价法》、《水土保持法》、《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《地质灾害防治条例》、《矿山地质环境保护规定》等，已经初步建立了矿山环境保护的法律法规体系。总体来说，矿山环境的保护“坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则”。政府、矿山企业和个人都有保护环境的义务，但法律对政府应承担的环境责任规定甚少；对矿山企业应承担的环境责任规定的不够严苛；矿区公众环境责任形同虚设，公民参与环境保护的权利相对弱化，诸多原因造成了矿山生态环境保护不力的局面。

2.4 纠纷处理

“没有什么事物是不包含矛盾的，没有矛盾就没有世界[6]。”绿色矿山的构建涉及多元主体的利益，极易导致各种矛盾纠纷多发、激烈、难解：矿企与工人之间基于劳动合同产生的纠纷；环境污染对当地水源、土地、农作物等造成损害引发的矛盾；地质灾害引发的房屋倒塌或开裂、道路下沉或中断、水源污染或枯竭等；矿业权出让纠纷、流转纠纷；矿山承包经营纠纷、租赁经营纠纷；矿山企业之间因矿区范围、争夺资源引发的纠纷等等。

部分矿区企业法制观念淡薄，遇到矛盾纠纷，采取拖延、逃避或法外途径处理，往往造成矛盾激化升级；一些矿区工人和群众的维权意识较差，在自身权益受到损害时，选择聚众阻扰企业生产、集体上访等过激行为，不仅易酿成群体性事件，也无益于矛盾纠纷解决。2011年中央综治委等16部门共同下发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，大调解实践在各地如火如荼开展，也作用在了矿山矛盾纠纷的化解中。一般的做法是由矿区党政领导牵头，成立矿山矛盾纠纷协调领导小组，由公、检、法、信访及有关行政机关负责人组成，将公调、检调、诉调、信调紧密结合，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。大调解虽在一定程度上有利于解决矿山矛盾纠纷，但在其正当性基础、价值追求、制度设计等方面仍需反思。

3 绿色矿山构建的法治化思考

法治是“善治”，将社会治理纳入预先设定的规则框架中，避免专断和肆意对个人权益的损害。法治之下的法律规则除了须是预先设定，具有前在性外，还应是不溯及既往的、确定的、一般的等等，如此才能保证社会生活的可预期性，给人们带来安全感和幸福感。绿色矿山构建是矿业实现可持续发展，矿业发展方式由粗放型转变为集约型的关键点[7]。只有遵循法治进路，以人为本，依靠理性和法律，用持久、稳定、常规化的方式，才能实现绿色矿山的构建。

3.1 强化安全生产监管

除了观念上的麻痹大意，利益或许是诱发矿山安全事故的罪魁祸首。根据现行的分税制财政体制，资源税为中央与地方共享税收，其中，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入。按照《矿产资源补偿费征收管理规定》，矿产资源补偿费是中央和地方共享收入，其中，“中央与省、直辖市的分成比例为5∶5；中央与自治区的分成比例为4∶6”。财政部和国土资源部发布的《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》规定，探矿权采矿权使用费分别归属中央和省级财政。2006年，财政部、国土资源部、中国人民银行发布的《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》，明确划分了探矿权采矿权价款收入中央与地方的分成比例，“其中20%归中央所有，80%归地方所有。省、市、县分成比例由省级人民政府根据实际情况自行确定”。通过这一系列规定，不难看出，地方政府在矿山建设或矿业活动中往往能获得巨大的经济利益。监管者与被监管者一旦有了利益的勾连，监管也就失去了独立性和有效性。因此，应构建综合的安全生产监管主体制度，除了政府监管部门之外，还包括行业协会和矿山企业工会，政府安全生产监管部门履行监管职责也要受到监督。监督检查人员不能和矿山企业有任何利益关系，不仅要求技术全面、经验丰富，而且应客观公正，依法进行监督检查，保障矿山安全生产工作顺利推进。

针对矿山安全生产的行政执法措施除了安全行政检查外，还有安全行政许可、安全行政处罚等。基于地方保护主义、国家公职人员与矿企权钱交易等各种原因，上述行政执法措施实施效果大打折扣，应完善对监管部门和监管人员的行政问责机制，追究违法行为，加强矿山安全生产监管。

3.2 完善资源开发立法保护

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“加强矿产资源勘查、保护和合理开发。”而距离上次修改已有17年的《矿产资源法》中，关于矿产资源的合理开发利用仅是原则性的规定，应尽快修改法律和制定配套法规政策，通过具体规范对其予以准确界定，明晰执法主体和奖惩标准，并加大奖惩执法力度，以促进矿产资源的合理利用。

鉴于优势矿产资源在经济发展中的关键作用，对其的保护与合理开发更加至关重要。从20世纪90年代至今，我国出台了一系列规范性文件规制优势资源的开发利用，包括有《关于稀土对外合作和技术出口管理的通知》、《关于将钨、锡、锑、离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》、《关于加强钨行业综合治理有关问题的通知》、《关于加强钨锡锑行业管理的意见》、《钨行业准入条件》、《锡行业准入条件》、《锑行业准入条件》等。但这些规范性文件多属于部门规章，效力层级不高，分散凌乱，而上位法的滞后，使得优势矿产资源的保护与开发利用没有完善的法律体系作为支撑。因此，有必要在对《矿产资源法》加以修改时，充分肯定优势资源的法律地位，将实践中已经建立的总量控制制度、市场准入制度和出口配额制度予以法律化、规范化，并配套相关实施细则，使优势矿产资源的开发利用在制度的轨道上健康、有序、合理地发展。

3.3 落实环境责任承担

私采滥挖、采用落后的采矿工艺和方法、矿山企业基于短视的破坏性开采等都对矿山环境造成了巨大的损害，甚至对当地的生态系统造成了不可逆转的破坏。根据法律规定，国土资源行政主管部门和环境保护行政主管部门负责环保工作。如此原则性的规定，使得难以从法律层面追究政府未依法履职的责任。《循环经济促进法》和《矿山地质环境保护规定》都对采矿许可证颁发机关颁发采矿许可证作了限制，即要以提交符合要求的矿山地质环境保护与治理恢复方案为必要前提。这是矿山环境保护的事前监督方式，从源头上严把审批关，担负着预防环境污染发生的职责。立法原意固然好，但在法律中同样欠缺政府渎职或违法颁发采矿许可证的法律责任。完善立法，并将矿山环境保护工作纳入地方政绩考核指标，如此才可能将政府环境责任落到实处。

矿山企业在环境保护中负有不可推卸的责任，通过缴存矿山地质环境治理恢复保证金予以保障。在现行法律规定中，矿山企业承担环境责任的主要方式是缴纳罚款。违法成本低使得一些企业宁愿选择缴纳罚款，也不愿意购买环保设备、采取环保措施。提高企业违法成本，将破坏环境的矿企列入黑名单，使其承受不利后果，譬如不能享受融资贷款担保的优惠政策、取消产业政策扶持等，促使企业承担环境责任。

每个人都有生活在一个有利于健康、生态平衡的环境的权利。矿山企业因为开采获得收益，中央和地方政府征收矿产资源税费，在矿产资源开发利用的利益分配中，唯独没有被动承受着开采带来环境污染、生产生活条件恶化的矿山当地居（村）民的利益。针对矿山企业破坏生态环境和污染环境的行为，生活在矿区的居（村）民是直接受害者，应享有提起诉讼的权利，而公众的环境知情权、参与权是寻求诉讼救济的前提。将矿区公众参与制度法定化，加强公民参与环境保护的权利，是督促政府和企业履行环境责任的重要途径。

3.4 依法构建矿山多元解纷机制

稳定是发展的绝对和必要条件。矿山发展离不开稳定的矿山秩序，而稳定的矿山秩序离不开良好的解纷机制。解决纠纷的途径通常有协商和解、调解、仲裁和诉讼。近年来，非讼纠纷解决机制备受青睐，而作为利用传统调解资源进行制度创新，整合人民调解、行政调解和司法调解的“大调解”机制更是被普遍推广。2010年，全国人大常委会颁布了《人民调解法》，但它并不能作为大调解机制的法律依据。换言之，立法的缺失，使得大调解机制在合法性和正当性的证成上难以理直气壮。在价值追求上，大调解与法治的侧重点也似有不同。因为大调解是为了应对日益复杂的社会矛盾，带有浓厚的社会治理色彩，维护社会和谐稳定的需求相对于其他需求客观上便更为迫切。各级政府中普遍设立的维稳基金，难免有花钱买平安之嫌。在各种复杂的矛盾纠纷中，不同主体都有自己的利益诉求，但利益诉求不等同于权利诉求。无底线的利益诉求不应得到法律的支持，否则非但不能促进社会公平，反而加速了社会基础秩序和社会价值体系的失范。另外，对法院工作“重心下压、关口前移”的要求，在某种程度上偏离了司法被动性的特质。

因此大调解只是定纷止争的一种实践尝试，纠纷解决最终应有赖于理性的规则，“法治是纠纷解决最合理、有效而且具有防止后续不良效应的手段[8]”。依法构建矿山多元矛盾纠纷解决机制，无论是诉讼纠纷解决方式还是非诉讼纠纷解决方式，都应该厉行法治。总结矿山矛盾纠纷的特点，将矿企内部的劳资纠纷、合同纠纷、工伤事故、社会保障等方面以及矿地之间的矛盾作为排查化解重点，依托工会组织，企业劳动争议调解委员会、人民调解委员会等把矛盾纠纷化解在矿区，消除在源头。在重视发挥调解作用的同时，尊重法律和司法的权威，清楚认识到调解效用的发挥是以司法制度的存在为基石的，司法纠纷解决机制居于最终救济的地位。多元化的纠纷解决机制兼具开放性与包容性，为矿山矛盾的解决提供了多样且个性化的选择途径，促进了绿色矿山、和谐矿山的可持续发展。

4 结论

法治化治理是最有效率的治理形态，它以理性的方式，为广泛而复杂的社会生活提供了可预期性，减少摩擦，降低交易成本，增进治理效率；法治化治理可以兼顾人类发展的短期目标和长期目标，促进政治、经济、文化与社会的协调发展，并通过调谐生态环境和代际发展间的关系，保证发展的可持续性[9]。绿色矿山构建是社会治理的有机组成部分，应在法治之下有序进行，坚持以人为本，将人的生命和健康权利放在首位，完善矿山建设的相关法律制度，因为“法律不仅是世俗政策的工具，而且还是生活终极目的和意义的一部分[10]”；规范行政机关严格执法，促进矿企、个人普遍守法，健全相关监督体系，着力于经济的发展符合环保和生态平衡的要求。建设绿色矿山、发展绿色矿业，是矿业发展方式转变的必由之路，既有利于中国矿业融入国际市场，更是造福子孙后代的千秋工程。

[1]朱景文，张志铭.法理学[M].北京.中国人民大学出版社，2008.

[2]王秀强.2012年煤矿百万吨死亡率降至0.374告别“血煤”[EB／OL][2013－01－25].http：∥www.21cbh.com／HTML／2013－1－25／0MNjUxXzYxMTQ0Mg.html

[3]尘肺病防治工作迫在眉睫应引起全社会关注[EB／OL][2013－01－23].http：∥www.gmw.cn／ny／2013－01／23／content＿6482092.htm

[4]王少勇，周志兴，龙回仁.世界最大钨矿诞生记——江西大湖塘钨矿实现重大找矿突破的前前后后[EB／OL][2012－06－05].http： ∥ www.mlr.gov.cn／xwdt／jrxw／201206／t20120605＿1106762.htm

[5]2011年全球锡矿产资源储量及分布[EB／OL][2012－05－10].http：∥ www.askci.com／news／201205／10／101755257533.shtml

[6]毛泽东.矛盾论[M].北京：人民出版社，1991.

[7]武建稳.绿色矿山评价指标体系构建——以湖南有色新田岭钨矿为例[D].北京：中国地质大学（北京），2012.

[8]龙宗智.关于“大调解”和“能动司法”的思考[J].政法论坛.2010（7）：98－105.

[9]张志铭.在追寻法治中和平崛起[J].法治论坛，2007（1）：1－2.

[10][美]哈罗德·伯尔曼.梁治平译.宗教与法律[M].上海：三联书店，1991.