阿根廷的经济改革及其启示

■ 林 华／文

（作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员）

自20世纪70年代中期以来，阿根廷经济一直在“改革－危机－改革”的循环中蹒跚前行。在经历了21世纪初那场史无前例的危机之后，阿根廷又进入到新一轮的经济调整过程中。本文将对30多年来阿根廷的经济改革进行回顾和总结，以便找出改革的症结所在。

一.新自由主义改革和经济危机

20世纪70年代后半期，阿根廷深陷经济危机之中。国际石油价格上涨，欧洲共同体禁止进口阿根廷牛肉等原因，使阿根廷出口减少，外汇储备枯竭，财政赤字攀升，通货膨胀失控。在这种情况下，当时的军政府决定效仿智利，推行新自由主义经济政策，但因种种原因改革未能改变阿根廷的经济形势，因此无法继续推行下去。

1983年上台的阿方辛政府力图在控制通货膨胀、压缩公共赤字的前提下，实行私有化、减少国家干预、开放市场。虽然采取了一系列经济调整措施，但仍然没能解决持续多年的高通货膨胀、财政困难等问题，也没有机会进行更深入的经济改革。在20世纪80年代，阿根廷的年平均经济增长率仅为-0.6%，不但低于拉美其他主要国家，也低于地区平均水平。

在此背景下，1989年梅内姆执政后，立刻着手实施大规模的新自由主义经济改革。与之前军政府时期相比，20世纪90年代进行的经济改革更全面、更彻底。从广度上看，改革不仅囊括了金融、贸易、财政、货币等国民经济各个方面，还涵盖了劳工和社保等制度。从深度上看，改革彻底颠覆了原有的经济发展模式，在金融、贸易等方面实行全面对外开放，并且以大规模、大范围的私有化为主要特征，这是前期改革尝试不曾涉及的内容。十年的私有化进程使阿根廷所有行业的重要企业几乎全部被外国资本所控制，经济的外国化和跨国公司化特征非常明显。在外资全面控制和垄断经济的情况下，政府根本无法发挥调控经济的作用。

货币制度的改革是另一项对整个20世纪90年代宏观经济形势变动起到关键作用的改革。20世纪80年代，阿根廷饱受恶性通货膨胀之苦，1989年的消费价格指数高达4924%。1991年，为抑制通货膨胀，阿根廷政府出台了著名的“兑换计划”，即货币局制度，其主要内容包括采取固定汇率，将比索与美元的汇率定为1：1，货币基础完全以中央银行的外汇储备为支撑，美元可自由兑换等。在货币局制度下，由于央行不能再通过发行货币弥补财政赤字，因此通货膨胀得到了有效遏制。由于长期实行固定汇率，比索币值被高估，这导致出口因价格竞争力下降而增长乏力，而进口却大量增加，其结果是贸易逆差不断扩大。货币局制度需要以充足的外汇储备作保证，而出口创汇能力的不足使政府无法使用财政收入充实外汇储备。因此，外债就成了外汇储备的重要来源。

总的来看，20世纪90年代的经济改革对于稳定宏观经济、抑制通货膨胀、改善财政状况、吸引外资等起到了一定作用。但是，由于过度的私有化、市场化和自由化，改革不仅带来了一系列负面影响，也为2001年阿根廷爆发全面经济、政治和社会危机埋下了伏笔。

自2003年以来，阿根廷经济连续多年实现高速增长，除2009年受世界金融危机影响出现小幅衰退外，其余年份的经济增速都在7—8%左右。阿根廷政府非常注重在教育领域的投资，耗费巨资为全国所有公立学校的学生每人免费发放一台上网本，以消除数字鸿沟。图为2011年5月22日，阿根廷一所公立学校的学生在展示政府免费发放的上网本。

1998年第四季度，阿根廷经济出现负增长，由此开始了长达四年的经济衰退，并在2001年底爆发经济和金融危机。这四年经济形势的显著特点是：生产停滞，消费收缩，投资不足，外债激增，财政吃紧，金融崩溃，进出口乏力。2002年，阿根廷经济倒退10.9%，跌落至谷底。由于过度借债，外债占GDP之比超过了50%。随着经济衰退的加剧，阿根廷的国家风险指数不断提高，已难以在国际资本市场筹措更多的资金用来还债。政府不得不宣布停止偿债，从而陷入有史以来最严重的倒债危机之中。金融市场的动荡导致资本大量外逃。2002年的净流出量达到创纪录的近270亿美元。受国内需求下降和货币贬值的影响，进口严重萎缩，2002年的进口额仅相当于1998年的28.7%。

对于新世纪之初的这场危机，中国学者进行过详细的分析和研究，对危机的根源基本上达成了共识——新自由主义经济改革是引发危机的罪魁祸首。首先，经济改革过程中实行的几乎无条件的对外开放、无保留的私有化、无限制的市场化，不仅加重了阿根廷经济对国际市场的依赖，而且也严重削弱了国家对经济的宏观调控能力。其次，一成不变的汇率政策所带来的币值高估，不仅导致本国产品在国际贸易竞争中处于不利地位，也使政府失去了利用货币手段调节经济的能力。再次，长期实行的举债发展和赤字财政政策导致政府陷入“借新债、还旧债”的恶性循环之中，最终丧失偿债能力。最后，经济改革背离了社会公正的原则，以牺牲普通民众的利益为代价，造成失业激增、贫困加剧、收入分配恶化。

二.经济增长方式的转变

2003年基什内尔担任总统后，逐步确立了改革的总体思路，采取了与梅内姆时期完全不同的宏观调控手段，试图探索新的增长方式，走出一条可持续的发展道路。2007年基什内尔的夫人费尔南德斯担任总统后，不仅继承了前期的基本政策，而且在某些方面还有所强化，从而保持了政策的连续性。

近十年来阿根廷的宏观经济发展可以分为两个阶段。2003—2007年是第一阶段，期间阿根廷经济年增长率达到8—9%的水平。连续五年稳定的高增长在阿根廷历史上并不多见。2008年以后是第二阶段，阿根廷经济受到国际金融危机的影响而出现波动，但由于阿根廷国内宏观经济条件的改变和政府一系列保增长措施的出台，此次阿根廷经济受打击的程度要远远小于以往。

新的经济增长方式主要从三个方面体现了与新自由主义在治国理念上的不同，一是强调政府在经济中的主导和干预作用；二是将扩大内需、消费和生产作为经济增长的动力，以提升增长的内生性；三是重视贸易盈余，适当降低经济的开放程度，保护主义意识增强。

在具体政策方面，新增长方式也有别于新自由主义改革。第一，在财政政策上，政府放弃了以往一贯采用的通过紧缩实现盈余的做法，确立了谨慎扩张的财政政策，以促进生产，刺激经济的恢复和增长。第二，在货币政策上，对央行职能和货币制度进行了全面改革，取消了货币局制度对央行的各种限制，使其拥有了更多的权力以及空间推行货币政策和向财政提供资金。第三，在汇率政策方面，废除了执行11年之久的固定汇率制，采取“有竞争力的、稳定的和央行管理下的浮动汇率制度”。第四，在产业政策方面，强调生产部门的重要性，提出以生产增长带动经济增长的新思路，力图扭转20世纪90年代出现的“去工业化”趋势。2011年，政府相继出台了《2020年工业战略规划》和《2020年农业战略规划》两个重要的产业发展规划，提出了未来十年阿根廷工农业发展的目标，显示出阿根廷跻身世界工农业强国的决心。第五，在能源政策方面，政府通过对全国最大的石油企业——石油矿藏管理局（YPF）的国有化、对油气价格实施管制、强制企业进行投资、创建新的国有石油企业、提供补贴等措施加强了对油气和电力资源的控制以及对油气产业的干预。第六，在贸易政策方面，确立了对外贸易要服务于宏观经济，并以有助于“再工业化”和进口替代战略的基本目标，具体实施手段包括保持贸易顺差以充实外汇储备、征收出口税以扩大财政收入、限制基本生活必需品的出口以抑制通货膨胀等。第七，在社会政策方面，摒弃了新自由主义时期依靠经济增长自身产生的力量来解决社会问题的做法，而是强调社会正义的重要性，提高了对社会弱势群体的关注度，形成了长期保护与应急救助相结合的社会政策体系。

三.当前阿根廷经济改革面临的主要问题和挑战

从2008年起，阿根廷经济出现了一些变化。首先，国际金融危机使经济增长的外部条件有所改变，并开始对国内经济的发展产生冲击和影响。其次，基什内尔政府的任期结束，完成了带领阿根廷经济走向复苏的任务。几年的经济改革实践基本上确立了新增长方式的特点，国内经济发展逐步走上正轨。但是，一些问题也开始暴露出来，并且对新增长方式的可持续性提出了挑战。

其一，自2003年以来，随着比索贬值、货币供应量增大和经济高速增长，阿根廷一直面临着较大的通货膨胀压力。从2007年开始，由于官方统计与各省及私人机构的统计之间出现了严重偏差，官方公布的通胀率逐渐失去公信力。在此后的几年里，国内外对阿根廷通胀率统计的质疑声不绝于耳。据私人机构的测算，近几年来阿根廷的通胀率达到了20—25%的水平，是官方统计的两倍。

造成通胀水平居高不下的主要原因，一是财政支出和货币投放规模过大；二是外汇管制和为刺激经济而采取的低利率政策导致市场上本币流动性增加；三是需求旺盛，但供应不足；四是限制进口的措施不仅使国外低价商品无法进入阿根廷市场，而且加剧了供求矛盾；五是工资上涨幅度较大。

阿根廷政府控制物价的手段主要是与供应商签订价格协议、冻结部分公用事业价格、提供财政补贴和限制出口。从目前效果来看，限价手段对抑制通胀的作用是有限的，而且在某种程度上造成一种价格管制与通货膨胀之间的恶性循环。近期的通胀问题不仅已经影响到实际汇率、储蓄率和信贷，而且也影响到了社会的稳定。同时，劳工工资成本的过快上升也不利于阿根廷产品竞争力的提升。如果不解决好这个问题，那么在经济不景气的情况下，阿根廷有可能陷入“低增长、高通胀”的滞胀局面。

其二，虽然在基什内尔执政时期，阿根廷对大部分在2001年经济危机期间拖欠的债务进行了重组，但由于仍有一小部分拖欠债务难以就偿债期限达成协议，阿根廷至今无法重返国际资本市场，融资能力受到很大限制。此外，阿根廷的外债规模仍然很大，2011年为1325亿美元，而且外债相对应于经济规模也显庞大。这是长期以来举债发展模式遗留下来的必然结果。

最近两年由于国内外经济形势的变化，阿根廷的偿债能力受到质疑。政府一方面对部分内债和外债进行重组，使债务风险有所下降；另一方面坚持动用外汇储备偿还外债利息，以打消市场的顾虑。2003年以来的几届政府力图改变过去举债发展的道路，坚持“先增长，后还债”的原则，拒绝以牺牲经济发展的代价偿还外债。这种立场符合阿根廷本国利益和长期发展需要，但无论如何，都有必要继续控制外债规模，避免偿债高峰期与经济减速期重合，以保持偿债能力。

其三，政府对经济的过度干预引发争议。基什内尔执政时期采取的冻结物价和价格比索化等措施就受到了私人企业，特别是跨国公司的强烈反对，但当时基什内尔在经济领域政绩突出，这使他在民众中获得了较高的威信和支持率。费尔南德斯上台后，阿根廷经济已经走出恢复期，开始向新的高度迈进。这对费尔南德斯政府的执政能力提出了更高的要求，使之比前届政府面临着更为严峻的考验。在这种情况下，费尔南德斯政府执政风格趋向强硬，政府干预经济的力度进一步提升。2008年3月，政府宣布将农产品出口税率由固定税率改为浮动税率后，农业团体在谈判未果的情况下，掀起全国性的大罢工，从而引发了长达数月之久的农业危机，不仅使当年的农业生产蒙受巨大损失，也导致政府支持率下降、多名内阁成员易人、执政联盟在次年的中期选举中失利、丧失对议会的控制等一系列连锁反应。农业危机虽然以参议院否决了政府议案而告终，但却引发了阿根廷国内对政府强势干预经济的广泛质疑。2012年，政府采取的外汇管制、进口限制等干预经济的措施因触及到企业和普通民众的切身利益而接连引发抗议活动。强行收购YPF公司的做法也在国内外引起强烈反响，受到外国投资者的批评。

四.阿根廷经济改革的启示

从20世纪70年代中期军政府时期至今，阿根廷历届政府都致力于通过改革实现经济的振兴，但因种种原因，改革和调整总是难以为继、步履维艰，导致阿根廷经济长期在改革与危机的循环中徘徊，其原因值得我们深思。

首先，经济发展模式不能一味照搬西方，一定要符合本国国情和实际需要。20世纪90年代阿根廷不折不扣地推行英美等国家主张的新自由主义经济政策，导致阿根廷经济严重受制于外部力量，国家失去了对经济进行宏观调控的有效手段，最终引发政治、经济和社会全面危机，国家声誉一落千丈。这是过度迷信“洋药方”的必然结果。2003年以后，政府明确提出脱离新自由主义，探索适合国情的可持续发展道路。这种改革思路应该说是值得肯定的。

其次，要对经济发展或增长模式不断加以完善和调整，不能墨守成规、一成不变。在新自由主义改革的中后期，改革的种种弊端已逐渐显现。但令人遗憾的是，当时的阿根廷政府并没有认识到对经济政策进行适时调整的必要性和紧迫性。1998年经济出现衰退迹象之后，政府仍然没有对经济发展模式进行改革，继续按照国际金融机构开出的药方一味采取紧缩政策，使危机进一步加剧。另外，“货币局制度”实行了多年之后，已经不能适应形势的变化。在完成了抑制通胀的历史使命之后，它早就应该被新的制度所取代。但阿根廷政府仍然坚守这一制度，丧失了对其进行改革的最佳时机。等到政府终于下定决心放弃固定汇率制时，阿根廷已经在大衰退中度过了三年。那么当前阿根廷进行的改革也处在探索阶段，仍然存在着诸多不完善和需要改进的地方。要想最终发展成为一种具有可持续性的发展模式，关键在于政府能否审时度势，利用有利时机及时果断地对改革进行调整，使之既能适应国内外形势的变化和需要，又能兼顾各方利益。

再次，要处理好市场调节与政府干预的关系。新自由主义改革时期市场作用被过度夸大，国家对经济和社会领域的干预降到最低程度，最终导致经济主权丧失，国家无法发挥宏观调控作用。近十年来，阿根廷政府推行的干预主义虽然纠正了新自由主义时期过度市场化的偏向，但如果长期采取这种“重政府干预、轻市场调节”的做法，管得过多，管得过严，就有可能走向另一个极端。目前阿根廷经济遭遇的很多矛盾和难题，如通货膨胀问题、能源紧缺问题等都在一定程度上与政府干预过多、市场调节机制失灵有关。因此，政府有必要适时调整干预力度，在政府主导经济的同时，注意发挥市场自我调节的作用。

最后，任何改革都不能以牺牲普通民众利益为代价。新自由主义时期，虽然阿根廷宏观经济取得了一定进展，但社会发展却严重滞后。改革忽视了社会公正，没有使绝大多数人受益。在经济衰退的四年中（1999—2002年），阿根廷社会形势的恶化程度在拉美历史上都实属罕见。2001年年底发生的社会动乱、“断路者运动”的兴起、社会治安的恶化等现象都是中下阶层权利和利益受损后的直接表现。2003年以后的历届政府吸取了前期改革忽视社会问题的教训。经过十年的社会政策调整之后，阿根廷的社会形势得到明显改善，但与20世纪70年代中期以前相比仍有差距。这表明，改革如果不以改善民生为前提，那么付出的代价将是难以弥补的。