分税制后的中央转移支付有效率吗？——基于中央转移支付对地区间增长公平与效率的检验

褚 敏，靳 涛

（厦门大学 经济学院，福建 厦门 361005）

一、引 言

中央转移支付是中央政府的一个重要政策工具。在初次财政分配基础上，中央政府通过纵向财政转移支付来重新调整地区间财力差异，实现地区基本公共服务发展和均等化，旨在缩小地区间经济发展差距。然而，很多学者对中央转移支付制度的效果是存有疑义的，如马栓友和于红霞（2003）认为，中央转移支付总体上不利于缩小地区差距；郭庆旺和贾俊雪（2008）指出，中央转移支付在促进中国地方公共服务发展和均等化中未能充分发挥作用。范子英和张军（2010）发现，转移支付政策是无效率的，可能降低经济增长的潜力。那么，至今已运行近20年的中央转移支付制度究竟有没有发挥作用？中央转移支付的分配和使用有没有很好地兼顾公平与效率准则？显然，对这些问题的检验有助于我们更客观、正确地评价中国中央转移支付制度，这将关系着下一阶段中国中央转移支付制度的改革方向，对更好地实现中国经济持续均衡发展具有重要的战略意义。

国内外对于政府间财政转移支付的研究结论也莫衷一是。一般理论认为，政府间转移支付有助于平衡地区间财力差距和实现地区间公共服务的均等化，可以提高落后地区吸收发达地区技术的能力，产生追赶效应，从而缩小地区经济社会发展的差距（Abramowitz，1985）。但是这种转移支付可能同时改变落后地区和发达地区的激励结构，降低地方政府发展经济的边际激励（Zhuravskaya，2000）。乔宝云等（2006）发现，现行转移支付制度对刺激地方财政努力总体上来说并不成功，它抑制了地方财政的努力程度；同时，富裕地区与贫穷地区的地方政府财政努力行为是有差异的，富裕地区的财政努力程度低于贫穷地区，这导致地区人均财政收入差距的进一步扩大。不仅如此，Oates（1994）表明，地方政府对于上级政府转移支付并没有像对本地税收收入增长所带来的预算支出那样珍惜，地方政府的预算支出对转移支付增长的弹性远远高于本地区非公共部门收入增长的弹性，这就是Arthur Okun所说的“粘蝇纸效应”（flypaper effect）。

那么，中国政府间转移支付（主要是中央政府向地方政府转移）的财力均等化效应到底怎样？有些学者认为，中央转移支付在均等省际财力差距中起到了一定的均衡作用（曹俊文和罗良清，2006）。然而，刘溶沧和焦国华（2002）指出，各地区在接受中央财政补助前后，地区间财政能力差异没有明显变化。而曾军平（2000）通过比较1994－1997年转移支付前后省际间人均财政收入和支出的基尼系数和变异系数发现，转移支付后的不均等指标上升了。傅勇（2008）也发现，财政转移支付不仅未缩小地区间财力差距，反而导致了区域间财力的进一步不平衡，等等。由此可见，大多数学者对中央转移支付发挥财力均等化效应的结论并没有达成共识，那么，我们不禁要问，中央政府的“援助之手”对地区间增长公平和效率又是否起到了调节作用？如此大规模的中央转移支付究竟有没有实现其应有的效果？

从文献检索结果看，目前国内已有一些学者研究了中央转移支付对经济增长效率的影响，与本文研究主题存在一定相关性。例如，郭庆旺等（2009）发现，中央转移支付对人均产出增长率的正向作用不显著。而范子英和张军（2010）发现，转移支付比重每增加1个百分点将使得地方经济的长期增长率降低0.03个百分点。本文可以看作是这些研究的延伸，但却有本质不同。上述文献所研究的效率是用人均GDP增长率或GDP增长率表示，本文则选择产出资本比反映地区经济增长的效率。由于我国的经济增长具有典型的政府投资推动的特征，资本是否能被有效利用是经济持续增长的关键。因此，产出资本比能较合理地反映由投资推动的经济增长是否具有效率以及是否可持续的问题。此外，政府间转移支付实施的前提是财政的集权，这与分权理论是相逆的。那么，在地区间增长公平和效率方面，中央政府和地方政府所发挥的作用又有何不同？通过比较，我们可以知道中央政府通过财政集权再进行财力的二次分配是否是有效的，如果不然，我们就非常有必要重新审视中央转移支付制度。本文的特色主要体现在：首先，本研究从地区间增长公平和效率角度较为全面地考察了分税制后的中央转移支付是否具有效率的问题。之所以基于这两个视角进行研究，主要是因为中央转移支付平衡地区间财力差距的最终目的就是要缩小地区差距，促进区域平衡发展，从这两方面考察摒弃了其他因素的影响（比如地方政府发展经济的激励等），更能抓住转移支付效果发挥的真实情况。其次，通过与地方政府支出效果的比较，本研究回答了中央地方间转移支付的存在是否与分权理论相冲突。最后，考虑到中央转移支付的项目主要是由国有企业完成的，同时，国有企业的主导地位反过来也会影响中央转移支付的使用，那么，中央转移支付与国有企业的相互关系是否又会影响到转移支付发挥其应有的效果？

二、理论分析

我们的模型建立在Barro（1990）、Devarajan、Swaroop和Zou（1996）的基础上，但他们的模型刻画的是政府支出和政府支出类型（包括生产性支出和非生产性支出）的差异改变长期经济增长率的机制。我们将其作为识别不同层级政府（中央政府和地方政府）支出特征的参照系。假设k为私人资本，g为总政府支出，f为中央政府支出，l为地方政府支出；则生产函数是CES形式：

其中，α＞0，β≥0，γ≥0，α＋β＋γ＝1，ξ≥－1。

根据Barro（1990），我们假设政府通过征收税收融资支出，全国统一的法定名义税率为τ，在我国的分税制情形下，主要税种都是在中央和地方之间分成，因此可将整个税制抽象为一个税收比例分成体制。φ∈［0，1］中央政府的税收分成比例，由此可得：

在政府决策τ和φ给定的情形下，假设代表性消费者存活无限期界，具有连续可微的（凹）瞬时效用函数，消费者的目标是选择消费C和资本K，达到福利最大化：

动态约束条件：

其中，ρ＞0为贴现率，为分析问题的方便，特将效用函数设定为：

我们通过构造如下现值的汉密尔顿函数来求解上述最优化问题：

其中λ为资本的影子价格，表示资本存量的边际值，一阶条件：

假设长期增长路径上，税率τ是固定的，即g／y是常数，那么g／k是常数，由式（4）、（7）和（8）结合式（2）、（4）可得消费的稳态增长率 G：

（9）式对φ求微分，可得出稳态增长率G和中央政府支出份额f之间的关系：

由式（10）知，若dG／dφ＞0，中央政府支出就是有效率的。假设式（9）为正，如果

那么式（10）的右边即为正，即dG／dφ＞0。由于ξ≥－1，所以满足条件就需要

其中，θ＝1／1＋ξ是替代弹性。由式（12）可知，通过改变中央政府和地方政府支出份额的方法提高经济增长率不仅依赖于两类层级政府支出的生产率（即β和γ），还在于其初始份额。如果初始份额过高，增加有效率的中央政府支出（如果β＞γ）可能也不会提高增长率。

考虑θ≠1，假设β＞γ，定义φ＊是增加中央政府支出份额不会提高增长率的临界值，即：

由于β＞γ，所以dφ＊／dθ＞0。直观上看，两类层级政府支出的可替代性越强，增加生产率更高层级的政府支出将越有可能提高增长率。相反，当替代弹性较小的情况下，如果初始份额相当小，增加中央政府支出也不会提高增长率。在极限的情况下，即θ＝0，生产函数为里昂悌夫形式，增加中央政府支出的份额不会影响长期增长率。

三、计量模型、方法和数据说明

我们的实证研究主要考察分税制改革后，中央、地方政府支出与地区间增长公平和效率之间的关系，重点要检验中央转移支付的分配和使用是否遵循公平与效率准则？如果答案是否定的，那么导致中央转移支付失效的真正原因是什么？中央转移支付的存在是否与分权理论相冲突？

（一）模型设定与变量定义

为考察本文的论题，结合前文的分析，我们采用如下模型，

其中i和t分别代表省份和年份，μi为地区效应，νt为时间效应，εit为随机扰动项；Xit为控制变量。模型中涉及的变量有被解释变量和控制变量。

本文的主要解释变量为中央转移支付投资比（tran）。鉴于分税制改革以来中央对地方的转移支付以基本公共服务均等化为主，且近几年有扩大专项转移支付的倾向，我们从投资方面考虑更切合本文的主题。公式为：（各省获得的中央补助收入－地方上解）／全社会固定资产投资。此外，考虑到国有企业是中央转移支付资金使用的主要途径，国有企业的状况关系到中央转移支付的实现效果，我们在模型中加入中央转移支付投资比与国有企业的交互项，以捕捉影响中央转移支付发挥作用的真正原因。国有企业比重（soe）＝国有及国有控股企业总产值／工业总产值。另一核心变量是地方政府财政支出投资比（gov），用这一指标比较中央政府支出和地方政府支出哪一个更有效果，具有可比性。公式为：地方财政支出／全社会固定资产投资。

控制变量包括劳动力（labor），用各省就业人口占总人口的比重表示；投资增长率（gi）用（当期某省全社会固定资产投资－上期该省全社会固定资产投资）／上期该省全社会固定资产投资表示；经济开放度（open）用各省外贸进出口总额占地区产出的比重表示；城市化率（urban）用各省城镇人口占总人口的比重度量；产业结构（stru）用各省第二产业产值占GDP的比重表示。

（二）数据

本文选取的样本是分税制改革后1994－2010年中国30个省（直辖市、自治区）的面板数据，因重庆在1997年才升为直辖市，我们把重庆并入四川；西藏的数据不全，因此没有包括。所有数据均来自历年各省《统计年鉴》、历年《中国财政年鉴》和《新中国六十年统计资料汇编》。

四、中央转移支付对地区间增长公平的影响

（一）全国样本回归结果及分析

首先，以地区间增长异动指数为被解释变量，采用多种回归方法对式（13）进行回归，结果见表1。列（1）、（2）和（3）采用固定效应回归模型。在未控制其他因素影响的条件下，列（1）表明中央转移支付不具有改善地区间增长公平的作用，反而具有扩大地区间差距的倾向，虽然在统计上不显著。而地方政府支出效应却相反，说明地方政府支出比中央政府支出有利于改善地区间增长失衡。作为基准模型而进行的最简单估计，列（1）的结果往往是有偏和非一致的，列（2）和（3）有效地解决了变量遗漏所引起的内生性问题，其结果也是相当稳健的。列（3）中加入了转移支付与国有企业的交互项，转移支付的系数为正，仍不显著，交互项的估计系数也不显著为正，转移支付并没有实现促进地区间增长公平的目的，而国有企业可能会进一步加强其反效果。考虑到转移支付本身可能的内生性所导致的估计偏差，我们以其滞后一期的变量为工具变量，运用工具变量法重新检验式（13），列（4）和（5）报告了与上述相一致的回归结果。

表1 全国样本回归结果

（二）分位数回归分析

由于我国地区间的增长差距是非常显著的，再加上转移支付的数量和构成呈阶段性和区域性特征。直观上，我们不认为中央转移支付对处于经济增长不同阶段的地区都具有相等的作用。因为分位数回归可以依据整个样本的分布来分析自变量对因变量的影响，而不像OLS回归那样仅依赖条件均值（Buchinsky，1998）。下面采用分位数回归方法进行回归。

在分位数回归中我们仍然控制了省区固定效应和时间固定效应，并选择了5个具有代表性的分位数，分别是0.1、0.25、0.5、0.75和0.9。结果见表2。分位数回归结果与面板模型的分析结果基本一致。转移支付的回归系数均不显著，随分位数上升而变大，只在0.5的分位点上为负。这说明在增长不公平指数越大的地区，转移支付的反效果越大。转移支付的交互项也不显著，只在0.1和0.25个分位点上为负，在其他分位点上均为正。这意味着国有企业对转移支付的正向加强作用在增长不公平指数小的地区有微弱的效果，而随着增长不公平指数的上升，其正向作用转变为负面拖累效应。地方政府支出的系数只在0.1分位点为正的不显著，在其他分位点上均显著为负，且系数随着分位点的上升而变大。这是因为地区间增长不公平指数越大的地区，往往也是经济实力越强的地区（比如沿海地区），而恰恰是这些地区的地方政府支出效率较高。因此，在地区增长不公平越严重的地区，地方政府支出越有利于改善地区间增长不公平的结果是显而易见的。

表2 分位数回归结果

五、中央转移支付对资本效率的影响

（一）全国的回归结果分析

以省级地区的产出资本比为被解释变量，控制劳动、投资、经济开放度、城市化水平和产业结构等因素，使用静态面板估计方法对式（14）进行回归，结果见表3。列（1）未加入控制变量，列（2）和（4）分别是加入控制变量后用固定效应和工具变量法回归的结果，转移支付的系数显著为负，而地方政府支出的系数显著为正。可见，中央对地方的转移支付是低效率的，相反，地方政府支出却是显著有效率的，这意味着中央财政集权后的二次分配是与分权理论相冲突的。列（3）和（6）是加入转移支付与国有企业交叉项后分别用随机效应和工具变量法的回归结果。转移支付的系数为负，不显著；但其交互项的系数却显著为负，且系数较大。这表明转移支付本身并未显著降低资本效率，关键是中央转移支付与国有企业的相互作用强化了其低效率，这更多地源于国有企业的低效率。

表3 全国样本回归结果

（二）分位数回归结果

同样地，为考察中央转移支付对不同资本效率地区的影响是否存在差异，我们又对上述计量方程进行了分位数回归，结果见表4。由表4可见，中央转移支付的系数仅在0.25分位点上具有显著性，在其他分位点上均不显著，而在0.75、0.9分位点上其系数由负变为正，这表明中央转移支付在资本效率高的地区会相对有效率。转移支付与国有企业交互项的系数全部显著为负，并且回归系数随分位数的上升而变大。这说明在资本效率高的地区，国有企业对中央转移支付效率的“侵蚀效应”更大，因为在资本效率越高的地区，国有企业的相对低效率越严重。因此，上述结果意味着，由于国有企业的“侵蚀效应”，中央转移支付在资本效率低的地区反而比资本效率高的地区有效率。此外，地方财政支出的系数均显著为正，这与上一部分的回归结果基本一致。

表4 分位数回归结果

六、结论与政策启示

本文从理论上构建了一个包含多级政府支出的内生增长模型，考察了不同层级政府支出对长期经济增长的影响机制，并以分税制改革后中国现实数据为基础实证分析了中央转移支付对地区间增长公平和效率的影响。研究表明，中央转移支付效果总体上与其目标似乎是相悖的。中央转移支付不仅没有实现地区间增长公平，反而具有拉大地区增长差距的效应，虽然不显著，反而对地区间增长越不公平地区的影响更为显著。此外，中央转移支付资金通过国有企业来实现均等化目标的策略可能会间接强化其反效果。经济增长理论认为，资本的边际回报递减意味着更加平衡的分配会有利于效率的提高。那么，中央转移支付与资本效率之间是否又具有这样的关系？结果却恰恰相反，中央转移支付不仅本身是相对低效率的，而且国有企业通过对中央转移支付效率的“侵蚀效应”间接降低了资本效率。这种“侵蚀效应”在资本效率越高的地区越严重。研究结果也验证了中央财政集权的二次分配与分权理论是相悖的，与中央转移支付相比，地方财政支出不仅具有缩小地区增长差距的作用，而且是有效率的。

上述结论对于完善政府间财政收入安排和规范地方政府行为具有重要意义。从中我们可以得到的政策建议是：第一，当前进一步完善分税制改革的过程中，要重新调整中央和地方的事权与财权划分，合理确定中央政府与地方政府收支责任的具体安排，从法律上严格规范中央对地方的转移支付，实现中央与地方的权责平衡，以更好地优化各级政府的职能配置。第二，改革和完善财政转移支付制度，建立科学合理的分配模式。中央转移支付资金分配应公开、透明和规范，减少部门环节、减少审批环节，避免“跑部钱进”，才能更好地兼顾公平与效率原则，促进中国地方公共服务发展和均等化，提高全社会福利水平。第三，加快国有企业改革，提高国有企业效率。中央转移支付与国有企业的相互影响是中央转移支付严重低效率的一大顽疾。国有企业低效率的局面不改变，那么，通过国有企业来实现中央转移支付公共服务均等化目标的策略也必将会失败。

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