解密巡视制度——访中国纪检监察学院副院长、反腐专家李永忠

□ 本刊记者 张永军

解密巡视制度
——访中国纪检监察学院副院长、反腐专家李永忠

□ 本刊记者 张永军

巡视制度是体制改革的先驱，它把实践中的经验上升到理论的层面，用制度化的成果推进整个体制改革，健全和完善党的纪检监察体制和干部人事制度，这才是巡视制度最应该发挥的主要功效。

为此，本刊就巡视制度的发展历程，现在所处的状态及应该注重解决什么问题、有何重大意义？采访了中国纪检监察学院副院长、反腐专家李永忠——

记 者：巡视制度作为一项有效的监督制度，经历了不平凡的发展过程，从最初的提出到制度的确立，再到近十年来的发展，可划分为几个阶段？经历了怎样的发展过程？

李永忠：可划分三个阶段：认识阶段、操作阶段和深化阶段。

由于我们国家制度借鉴的是苏联模式，而苏联模式最重要的是有权力结构和用人体制两大硬伤，就决定了我们的监督是同体监督，而不是异体监督。

同体监督是一种低效、无效，成本很高的监督方式。比如，我有一把世界上最锋利的刀，我请世界上最好的武林高手，给他的命题是用这把刀的刀刃去砍这把刀的刀背，无论你怎么做，肯定是做不到。所以苏联、东欧解决不了他们自身的问题，因为他们采用的是同体监督。同样，30多年来，几乎没有一个党政主要领导的腐败问题，是由同级纪委监督检举揭发的。而事关党和国家命运的反腐败斗争，中央纪委也还没能提出预防为主、治本为主的战略方针。但这并非中央纪委不愿意提出，而是政治体制改革如果没有实质推进，纪检监察体制如果没有实质性改革，各级纪委很难做到治本为主，预防为主，制度建设为主。

同样用一把比他短且并不锋利的刀，去砍那一把锋利的刀，无论你叫什么人去砍，也无论你去砍他的什么地方，都会留下痕迹，这种办法就叫异体监督，异体监督被证明是世界上有效、高效，成本很低的监督。

邓小平说，必须改革党和国家领导制度，必须改革权力结构，必须解决“权力过分集中”的“总病根”。反腐能否在治本上取得突破，纪检监察体制能否有实质性改革，我们能否走出愈演愈烈的反腐困境，均取决于权力结构的改革。

令人欣慰的是，领导层现在也意识到权力过分集中的问题所在。正在逐步改革，建立巡视制度，就是变同体监督为异体监督，已经取得效果。

在我们的纪检系统，三十多年来推动了两个支点往前推移，一个是巡视（异体监督），一个是派出机构的同一管理。

同一管理叫做半同体、半异体，垂直管理是异体，他不属于同级党组领导，但他又是同一党组的成员，又是同体。所以，这半同体、半异体就没有巡视制度好，巡视制度解决什么了？就是解决管得着，看不见的。而派出机构是解决看得见的，却管不着的。

这两个支点是我们这么多年来吸取苏联、东欧的教训，总结我们的不足。所以，第一个阶段叫统一认识阶段，从同体监督转变为异体监督，大家都意识到了。

第二个阶段是操作阶段。我们依靠群众打下天下，后来我们却怕群众。在改革的整个过程中，我们是靠群众起家的，靠解放思想起家的，从两个凡是、包产到户、让一部分人先富起来，但一旦有了改观我们就怕解放思想、怕群众，这就成了我们一些领导心中的一个难解之痛。所以有人提出，走一条不搞群众运动，依靠制度和教育的路子。

十五大提出反腐败的领导体制工作机制：党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持与参与。前四句都有不同程度的落实，唯独第五句，因为群众想参与没渠道，想支持没平台，群众本来是腐败的直接对立面，群众本来是反腐败的主力军，却在三十多年的进程中成了旁观者，仅仅依靠专门机关的单打独斗，是仗越打越差，战斗力越打越弱，效果越来越差。正如习总书记那句话：腐败问题愈演愈烈。

第三个阶段，深化阶段。异体监督经过那么长时间的发展，已经逐步深入，到现在已经成为了监督的一种重要形式，而且声势、规模不断扩大，效果不断增强，达到了检察、震慑的作用。

记 者：从我们能查到的资料看，准确说是1996年十七届中纪委六次全会提到巡视，然而到了2003年才正式运行，从提出到正式运行用了七年时间。2003年具备了哪些条件或契机后才启动的？您如何评价最近十年的巡视制度？

李永忠：2003年最重要的契机是《中国共产党党内监督条例（试行）》和《联合国反腐败公约》的颁布，而《中国共产党党内监督条例》的出台是最重要的。《中国共产党党内监督条例（试行）》从开始到颁布，我们称之为十三年磨一剑。《中国共产党党内监督条例（试行）》显示监督要到位必须选择异体监督，但《中国共产党党内监督条例（试行）》并没有反映出异体监督的实质，至少说反映的并不多。所以，《中国共产党巡视工作条例》正好是对《中国共产党党内监督条例（试行）》的一个有效补充和深化。

这十年腐败在加剧，同体监督的效果越来越弱，而这十年中相当一部分党政领导的主要问题是巡视制度发现的，而不是同级纪委检举的，这说明中央对巡视组已经重视，从中央纪委、中组部巡视组转变为中央巡视组名称的变化就可以看到国家的重视程度。

记 者：巡视工作应该侧重于发现我们决策权、执行权、监督权的权力结构到底存在哪些问题，您认为，我们的巡视工作应注意解决哪些问题？

李永忠：第一，重“视”而非重“巡”。巡视工作实质性内容应倾向于“视”。巡视工作，巡是一种手段，是视的一种载体。到哪个地方巡，巡的时间长短，并不十分重要。重要的是通过巡，到底看到了多少真东西，听到了多少真情况，解决了多少真问题。

第二，重在查找问题，而非重在了解成绩。巡视组的主要任务是发现问题，是中央派下去的眼睛和耳朵。更多的职责是查找问题，反映成绩有其它的渠道，如办公厅、组织部、宣传部的渠道，都可以反映成绩。而巡视组就像是巡回医疗队，主要是去看病，不是去帮其总结经验。

第三，重在成果的运用，而非交差了事。巡视工作要花费大量的人力、物力和财力，巡视组应该把巡视的成果逐条梳理和科学归类。另外，还有哪些需要向当地老百姓公开做解释、做澄清的也应该有所涉猎。巡视工作的成果应该仔细梳理，找到规律上升到理论的层面去指导实践。

最后，也就是所有重点里面最关键的，我认为巡视工作应该物化并固化的重点，就是利用发现我们权力结构中主要弊端的巡视成果，并以此推动体制改革。巡视组是纪检体制改革和干部人事改革的先遣队，而非单打独斗的孤军。由中央纪委和中组部派员组成的中央巡视组，其主要职责不仅是在技术层面查处问题披露个案，而且应努力发现纪检监察体制和干部人事制度层面上的主要弊端。

记 者：巡视工作要注重方法和方式上的总结，更应理解巡视制度的最终目的是为了什么？通过您多年来的研究，您认为巡视制度最根本的目的是什么？将要实现什么目标？

李永忠：巡视制度是体制改革的先驱，它把实践中的经验上升到理论的层面，用制度化的成果推进整个体制改革，健全和完善党的纪检监察体制和干部人事制度，这才是巡视制度最应该发挥的主要功效。

三十多年改革开放的经验教训证明，中国必须要走制度变革的道路，舍此没有其他路好走。反腐败的历程也足以证明，技术层面上的扬汤止沸，只是治标的权宜之计，其结果只能不断加快水沸的频率，所以必须从制度层面上釜底抽薪。

抽调到巡视组的人的素质和水平，并不一定比纪委、组织部的人高，但效果却明显地好。原因在于，巡视制度的相对独立性。这种独立性放大了监督权力的威慑力，也体现了体制改革的制衡力。但是，必须看到，这种威慑作用是有限并递减的。

需要提及的是，过去钦差大臣那种频繁的巡视，就存在边际效应递减的情况。每用一次，效应就会递减一分。我们的巡视制度将来也会遇到同样情况。随着巡视效果达到一定高峰，如果不通过改革制度去物化固化其成果，那么巡视的频率再高，人再多，最后解决问题可能仍不尽如人意，要考虑边际效应递减，所以必须要往制度方面发展。一定要靠制度反腐，而不能靠权力反腐。