缓解北京交通拥堵的需求管理路径

朱博义

【摘 要】本文从需求管理角度，分析了北京交通拥堵的原因和治理手段。通过匡算交通拥堵的社会成本，分析了交通拥堵的危害及利用价格杠杆进行需求调控的空间。提出需求管理的目标和手段，包括：合理规划城市功能布局，限制交通总需求的快速增长；合理分担小汽车出行社会成本，降低小汽车出行比例；合理调整交通价格体系，提高绿色出行比例等缓解北京交通拥堵的市场化措施。

【关键词】交通拥堵；需求管理；社会成本；出行比例

【中图分类号】 C913.32【文献标识码】 A【文章编号】1672-5158（2013）07-0001-02

本文系“北京市自然科学基金资助项目（9123026）”

改革开放三十多年来，北京迅速崛起迈入现代化世界城市的行列，同时迅速增长的人口和爆炸性发展的机动化也给北京的交通形成了巨大的压力。北京交通对于城市的运行效率及经济发展，对于城市居民的生活质量的提高至关重要。虽然政府不遗余力的发展城市交通，但拥堵的交通、效率低下的交通资源利用状况、简单的行政手段和治理理念还是制约了城市发展。我们认为现阶段北京交通拥堵问题的解决应主要采用需求管理手段，立足可持续发展，建立实现城市交通供需平衡的长效机制。

一、北京交通拥堵的经济分析

（一） 交通拥堵的需求原因

北京采取车辆限行、限购等行政措施后，交通拥堵有所缓解，2011年以来拥堵还是呈上升趋势。从交通经济学角度看，在市场经济环境下，价格是调节交通供求总量平衡、出行比例平衡和出行时空平衡的关键要素。交通的拥堵现象是交通资源供不应求的反映，是居民出行结构与道路资源结构在特定时空范围内不相适应的反映。目前由于行政干预，北京多年不变交通价格体系被扭曲，一方面形成过度的交通需求，路面机动车通行量得不到抑制，高峰期出行量得不到抑制。一方面过量的需求造成拥堵，极大降低了现有路网的通行能力，抑制了交通的供给，使交通供求矛盾更加尖锐。

路面道路资源利用效率是一条曲线，随着通行量的增加道路的利用效率逐渐提高，越过顶点出现拥堵后，道路的利用效率开始下降，进入道路的车辆越多，单位时间道路的通行量越少。当交通需求过大，通行量越过最佳点后，交通的供给量开始下降。在交通拥堵的情况下，降低道路通行量可以直接增加道路供给能力。当北京中心城区主干路网基本成型的情况下，通过需求管理控制拥堵时段的通行量是解决交通拥堵的必然选择。理想的通行量是用车辆的行驶速度衡量的。一般而言，中心城区车速在50公里/小时，道路资源的利用效率最高。北京日间五环内大部分时间机动车车速都低于30公里/小时。通过需求管理提高道路的通行能力具有很大的空间。

各种交通出行方式的比例、出行的时间、出行路线受交通价格体系的影响，人们在一定程度上根据出行成本选择出行方式、出行时间和出行路线。北京目前扭曲交通价格体系没有覆盖真实的交通成本，出行的个人成本与出行的社会成本存在巨大的落差，由此形成过度出行需求。居民出行只承担少量的个人成本，而没有分担由于个人出行所形成的社会成本，以至于会产生不恰当的出行方式、时间及路线，并由此形成交通拥堵。因此，北京交通供需问题及交通拥堵问题的解决关键是价格体系。应遵循交通市场经济规律，建立能够灵活反映供求关系，自行消除拥堵的交通价格形成机制。

（二） 北京交通拥堵的社会成本匡算

从成本角度看，人们的出行成本包括个人成本和社会成本。个人成本是个人的出行实际支出，社会成本是个人出行对于道路拥堵所产生影响的关联成本。交通拥堵的社会成本主要包括：（1）堵车时间成本，由于拥堵而延长人们的出行时间所形成的延时人工成本；（2）堵车油耗成本，由于拥堵致使车速下降，车辆怠速，所增加的油料消耗成本；（3）堵车污染治理成本，由于堵车所增加的汽车尾气排放所形成的污染治理成本；（4）堵车交通设施生产成本，由于堵车造成交通设施使用效率下降，而相对增加的交通设施生产成本。

1、堵车时间成本

按北京路面大型车出行量为1200万人次/日，平均乘车时间为1小时/人计算，并设堵车时间为乘车时间的1/3，大型车乘客由于堵车所增加的总乘车时间为400万小时/日。

按小型车出行量为1000万人次/日，平均乘车时间为45分钟/人计算，并设堵车时间为乘车时间的1/3，则由于堵车小型车乘客所延长的乘车时间为250万小时/日。

总计堵车时间650万小时/日，按小时工资为15元/小时计算，则堵车时间成本为9750万元/日。全年约为356亿元。

2、堵车油耗成本

北京目前白天五环内的平均车速基本在30公里以下，只是在夜间车速在30公里/小时以上，达到通畅水平。根据调查粗略计算汽车由于拥堵所增加的油耗，小型车平均百公里油耗增加6.8升，大型车平均百公里增加23升。（见表1）

北京2013年机动车总数约550万辆，考虑到机动车限行，每日行驶按小型车450万辆，大型车20万辆计算。小型车平均每日行车45公里，大型车每日行车130公里计算，并设拥堵里程比例为30%。则可计算出由于拥堵所多消耗的油料日均592.5万升，年为216262.5万升。 （见表2）

按每升汽柴油7.8元计算，每年堵车增加油耗约为169亿元。

3、堵车污染成本

堵车污染成本是指由于堵车多消耗油料而产生的汽车尾气排放的治理成本。汽车尾气中含有一氧化碳、氧化氮以及对人体产生不良影响的其他一些固体颗粒，北京的雾霾天气与汽车尾气排放有直接联系。汽车尾气污染对城市居民危害极大，但很难全面计算其治理成本，我们只能简单计算堵车增加的碳排放量及相关成本。如前面估算，北京年堵车多燃烧汽柴油216262.5万升，折合156.9万吨。按每吨汽油2.8吨碳排放计算，堵车碳排放量约为439万吨，按每吨碳排放价格200元计算，堵车碳排放成本约为8.78亿元。

4、堵车交通生产成本

北京交通设施资源由于拥堵而降低了应有的效能，相对提高了交通设施的生产成本。近十年北京累计交通投资约3000亿元，公共交通的固定资产更是一个天文数字。目前这些资产未产生利润，而且还有巨额亏损。为了提高公共交通出行比例，缓解交通拥堵局面，北京采取巨额补贴公交的政策，进近三年财政补贴额达467亿元，年均约156亿元。考虑到资源占用成本和财政补贴等因素，拥堵所形成的交通资源生产社会成本每年应在500亿元以上。

综合上述成本匡算，北京交通拥堵的年社会成本应在1034亿元以上。巨额交通拥堵社会成本不仅折射出北京交通拥堵问题的严重性，也为我们调整交通价格体系，合理引导交通需求提供了极大的量化空间。

（三）北京出行比例的经济分析

北京出行结构的突出问题是小汽车出行比例过高，1986年小汽车出行比例在5%左右，近五年来维持在34%左右。北京的小汽车出行比例在国际大都市中是最高的，日本东京的小汽车出行比例只有11%。小汽车出行比例过高是因为其出行的个人成本较低，没有承担应有的社会成本。由于小汽车的拥有使用成本低，促使小汽车过度使用。北京的小汽车使用强度约为45公里/日，而日本东京仅为19公里/日，伦敦为30公里/日。

北京出行比例的另一问题是绿色出行即步行和自行车出行比例不断下降，其中自行车出行比例从1986年的86%，下降到现在不足8%。北京拥有世界特大城市中最好的自行车道路通行条件，但现在自行车道上自行车聊聊，交通资源浪费严重。德国柏林自行车出行比例为12.6%，比北京高得多。北京步行出行比例也非常低，估计在5%左右。而德国柏林的步行比例高达26%。人们舍掉绿色出行改为机动出行，无疑大大加剧了道路的拥堵局面。绿色出行比例过低的原因之一是因为城市为居民提供了大量免费或只是象征收费的公共机动车交通。2013年北京公交出行比例为44%，在全国大城市中是最高的。维持目前公交出行比例的代价也是高昂的，不仅需支付巨额的财政补贴，而且是降低了绿色出行的比例。

二、舒缓交通拥堵的需求管理

经过几十年大规模交通建设，北京地面道路建设基本成型，缓解交通拥堵的主要措施应转为交通需求管理。就是运用经济和法规等手段对交通需求量进行有效控制，减少不合理的交通需求，分解、转移早晚通勤高峰期的交通需求，从而达到使供需达到相对平衡，缓解交通拥挤的目的。

（一）调整规划降低中心城区交通需求

从城市功能规划角度看，北京交通拥堵主要原因是城市功能过于集中在城市中心区。由于政府机关、学校、企事业单位、医院、娱乐场所等公共设施均集中分布在五环路以内城区，形成五环路内巨大的交通流量。北京郊区分中心城市功能不健全，职业居住比比城区低1-2倍，以至于大量郊区居民早晚高峰期往返于城市与郊区之间，形成城区与郊区之间干线交通的拥堵，城区与郊区之间交通压力日渐增大。

应通过城市功能的合理配置在交通需求的产生阶段控制出行需求的产生。城市规划应确保建设功能齐备的，各类等级的城市中心、副中心、分中心、组团等，让居民的居住和工作、购物、娱乐、医疗、教育等可以就近得到满足，从而减少城市的总通行量。目前应加快推进五环外各分中心工业、商业项目的建设，并配套建设学校、医院等公共服务机构。鼓励中心城区部分机构、学校、医院迁至城市分中心。

（二）采用经济手段降低小汽车出行比例

北京小汽车使用成本处于全国最低水平，造成对社会公共资源的过度消耗甚至浪费。因此，控制北京小汽车使用最直接、最有效的办法就是通过经济手段将隐性成本显性化，使小汽车的购买者、使用者承担起过量出行所形成的社会成本，从而自主约束其出行行为。

（1）征收小客车牌照费

为缓解交通压力，小客车的购买者应部分支付其新增机动车所增加交通社会成本。小客车的社会成本包括：交通基础设施建设成本、交通资源占用成本、尾气排放污染成本、交通拥堵成本、交通事故损失等等。上海现行收取牌照费的做法减少了大约200万辆小汽车的购买，使上海的交通拥堵情况大大好于北京。采用拍卖定额数量牌照的方法控制新增小汽车数量，目前小汽车抽签限购方式相应取消，收取费用归政府交通基金。如以每年发牌10万新车，每张牌照5万元计算（2013年上海的牌照费约为9万元左右），可收取可增收50亿元牌照费。

（2）征收小汽车保有费

为补偿小汽车出行的社会成本，约束对小汽车的拥有欲望，可对小汽车收取保有费。从而达到降低小汽车停车面积、道路使用、行驶排放等作用，并相对鼓励对公交车和非机动车出行的使用。北京按400万辆小型车，每车2500元拥有费计算可收取100亿元车辆拥有费。

（3）征收交通拥堵费

对交通拥挤路段、拥挤时段实施分时段道路使用收费制即拥挤费，引导车辆避开拥挤路段和高峰时段或者改变交通出行方式。道路是一种特殊的商品，道路的容量是一种稀缺的时空资源，实行拥挤收费后，居民将根据成本因素考虑各自的出行时间，相应会减少高峰期的拥堵状况。北京按每日200万小型车驶入中心区，每车收取拥堵费25元，每天可收费5000万元，全年可收取182.5亿元。

（4）差别停车费

提高机动车的使用成本的一种措施是在城市中心区实行差别停车费，提高中心区停车费收费标准。北京中心城区公共停车场资源不足，停车服务经营市场化程度不高，停车费收入主要没有流入政府交通基金，不能形成停车收费的良性循环。应根据市场化原则调整停车需求。市中心公共停车场地实施高收费政策，郊区进入市区连接的轨道交通、快速公交站设立免费停车场，鼓励市民乘公交、地铁进入市区。路边日间停车实施计时高收费，夜间停车免费原则。鼓励各类投资者投资兴建公共停车场，但对目前各停车场运营机制和收费上缴要进行梳理，确保停车经营者只获取合理利润，政府交通基金能从停车收入中获得可靠收入，并切实用于交通建设。

（三）采用经济手段提高绿色出行比例

以各类交通设施使用的社会总成本和社会承受能力核算为基础，以交通需求管理政策为指导，逐步理顺公共客运、私家车、道路通行和停车收费的价格体系，以价格杠杆调节交通供需平衡，既满足层次的交通消费需求，又要提高既有交通设施资源的利用效率。北京近十年公交出行比例上升的同时，自行车出行和步行出行的比例大幅下降。公交免费和优惠价格政策在导致公交年156亿元的财政补贴的同时，导致了大量休闲型公交出行需求的产生，现行公交已成为市民福利的一部分，这同我国发展中国家的地位不相符合。从发展来看，目前的公交补贴也是不可持续的，公交高额补贴将是北京财政的巨大负担。目前北京的财政交通补贴数额超过财政医疗卫生支出，超过财政社保就业支出，这样的财政支出结构并不符合市民的利益诉求。因此提高公交价格，适当减除优惠范围和优惠幅度势在必行。

北京公交按每日2000万人次公交出行计算，全年73亿人次公交出行。全年按175亿元财政补贴计算，每次公交出行财政补贴为2.4元。为减少补贴，增加公交公司收入，可采取逐步提高票价的方式，每次调价票价平均上涨1元。相应一年可以增加收入73亿元。

一方面提高公共交通价格，一方面给予市民一定的交通补贴，可以鼓励市民积极采用绿色出行方式，同时也使财政交通补贴补给每一个市民，体现财政公平原则。北京现行交通财政补贴按175亿元，市民按2000万计算，每人平均补贴额为875元。为配合调整交通票价，可以考虑变暗补为明补，每人每年补贴200元，全年财政支出40亿元。这部分财政支出完全可以从公交提价中得到补偿。暗补变明补的真正作用在于通过取消免费公交，减少公交优惠限制消遣性、不必要公交出行需求，通过财政明补鼓励居民绿色出行。

通过交通价格改革，促使市民选择可持续的交通方式。提高公交公司运营效益，使公交产业进入流量增长，利润增长，投资增加，公交供给增加的良性循环。通过鼓励绿色出行的政策，刺激自行车和步行等出行方式的增加。这种市场化改革深层次意义在于建设节约型、环保型、可持续型城市交通出行结构体系。

结束语

北京交通的深层次原因是行政干预扭曲了交通价格体系，通过调整价格和收费方式使出行的个人成本与出行的社会成本保持一致，可有效约束出行需求的产生，实现交通供求总量和结构上的平衡。现阶段需求管理是解决交通拥堵的必然选择，应努力构建以需求管理为框架的，满足经济社会发展需要的，可持续的城市交通运行系统。

参考文献

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