关于征地制度改革的若干思考和建议

□ 张玉飞 许友民

征地是土地资源配置的方式之一，是国家从公共利益出发，依照法定程序把农村集体拥有的土地转为国有土地，并依法向被征用土地的组织和个人给予相应补偿的行政行为。我国现行征地制度在建设项目的公益性、征地补偿安置标准的合理性、征地补偿安置费用分配与使用的规范性、安置途径的可行性或有效性等重要问题和环节，缺乏必要的适应市场经济体制的调节手段和社会监督机制，在征地过程中遇到了一系列的新情况、新问题。一方面，征地难、征地周期长等问题普遍存在，直接拉大了征地的社会成本，影响了经济建设的顺利进行。另一方面，农民的土地财产权得不到有效保护，引发了一些社会问题。这些问题都需要用改革和制度创新的方法加以解决。

一、现行征地制度基本框架

（一）征地补偿的基本原则

《土地管理法》确定的征地补偿基本原则是“确保被征地农民实际生活水平不因征地而降低”。国发〔2004〕28号文件在此基础上增添了“使被征地农民的长远生计有保障”的原则要求，形成了“被征地农民实际生活水平不降低，长远生计有保障”的征地补偿基本原则。

（二）征地补偿标准

征地区片地价实施后，征地补偿标准由区片价、地上附着物和青苗补偿费组成。其中，区片价包括征地补偿安置费和社保费用。征地补偿安置费包括土地补偿费和安置补助费，河南省设定土地补偿费占40%，安置补助费占60%。青苗和地上附着物标准由各省辖市政府制定。

（三）征地实施程序

《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收程序作了较为详细的规定，征地审批权在国务院和省两级政府，批后实施程序由市、县政府负责，具体是“两公告一登记”。国发〔2004〕28号文件增设了批前程序，即征地批前的告知、确认、听证。

（四）征地安置的基本途径

《土地管理法实施条例》规定的安置方式有农业安置、具体项目单位安置、货币安置、社保安置等。国发〔2004〕28号和国发〔2006〕31号文件进一步拓展了征地安置途径，一是建设用地土地使用权入股安置；二是将城市规划区内的无地农民纳入城镇就业体系；三是为城市规划区外被征地农民留有必要的耕地或安排相应的工作岗位；四是对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。国办发〔2006〕29号文件进一步扩大了就业安置和社会保险的范围，将国发〔2004〕28号文件关于“城市规划区内无地农民纳入城镇就业体系”的范围扩展到“被征地农民”，同时新增了“城市规划区外纳入农村社会保障体系”和“异地移民安置纳入安置地的社会保障体系”的规定。

二、当前征地制度存在的问题

（一）公共利益的明确界定不明确，征地范围过宽

2004年《宪法》(修正案)和《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这些规定强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”。然而现行法律、法规并没有明确界定公共利益。同时，《宪法》与《土地管理法》在赋予政府征地权的同时，并未对这种权力设置范围及其行使程序，导致公共利益界定不明，征地行为缺乏规范，最终可能导致农民的土地权益受到侵害。

（二）征地补偿标准不高

现行土地征收补偿标准不合理，忽略了农民的土地发展权。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。虽然国家在对集体土地征收补偿的标准上兼顾了权益性和保障性补偿，但是从发展的角度看，这种补偿是静态的，没有体现出随着社会发展土地自身价值的变化过程，也没有考虑到农业生产的波动性和不确定性等因素。同时，《土地管理法》仅就补偿的上限和补偿的范围作了大致规定，并不精准，现实操作中存在很大的自由裁量空间，导致农民的切身利益受到影响。根据《河南省人民政府关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政〔2009〕87号）精神，河南省区片价标准每两年调整一次，原则每次修订补偿标准上调15%左右，但受各省辖市经济影响，补偿标准也受到相应制约。

（三）集体土地被动征收，没有进入市场的权利

征地制度改革的核心，是要改变现行农村非农建设用地进入市场的规则。在城镇建设规划区以外的非公益性项目用地，可以不用先征地变成国有，而是直接以集体土地的名义进入市场，逐渐淡化“按所有制分类管理”，强化“规划管理”和“用途管制”，在城市规划圈内也应探索集体土地直接入市。许多地方正在探索农民参与式、股份制等多种征地改革模式，虽然这些做法并不完善，但代表了改革的方向。过去的征地制度是，农民的地一旦被征收变为国有土地后，不管这块地拿去做什么，有多少收益，都与农民没有关系。这种状况在本次改革中要有所突破，最终目标是按照中央精神，逐步建立城乡统一的建设用地市场。

（四）集体建设用地管理不严格

要加快推进征地制度改革，势必要加快推进集体建设用地管理制度和改革试点，加强农村集体建设用地和宅基地管理，有序推进集体经营性建设用地流转试点，加快起草农村集体建设用地流转管理办法。温家宝总理在国务院廉政工作会议上提出，要依法治理土地和房屋征收征用中侵害群众权益问题，并明确“抓紧研究修改《中华人民共和国土地管理法》有关集体土地征收和补偿的规定，国务院将尽快向全国人大常委会提出议案”。

三、对现行征地制度改革提出的几点建议

（一）要进一步明晰集体土地产权

首先要通过制定法律，明确规定集体土地所有权的产权主体，由谁来行使集体土地所有权。其次要赋予集体土地所有权的完整权能，允许集体土地依法转让，尽可能减少对集体土地所有权的限制。最后要进一步明确农地非农建设发展权属国家所有，因为这样有利于保护耕地，有利于落实土地的基本国策，如同国家对集体土地拥有管理权一样，农地非农建设发展权属国家所有与集体土地所有权的完整权能并不矛盾。建议抓紧开展集体土地所有权登记发证工作，将土地承包经营权管理工作按土地使用权对待。

（二）提高征地补偿标准

征地补偿标准是征地制度改革的核心问题之一。目前确定征地补偿标准的有效办法就是科学制定区片价，按区片价对被征地农民进行补偿。区片价应综合考虑各补偿项目和市场因素，特别是土地承包经营权的市场价格。该补偿办法与权利市场价值补偿办法具有异曲同工之效，但更具有综合性，反映了同地同价的原则。安置补助费是对被征地农民损失就业岗位或者说生活保障而设定的补偿项目，如果土地补偿费已经按市场价格补偿，并且不考虑社会制度的本质特征和农民的生活保障对土地的依赖性，可以将安置补助费并入土地补偿费或不设安置补助费项目，该项目设置实际上是考虑农地非农建设发展权增值分享；地上附着物和青苗的补偿是对地上附着物和青苗的产权的赔偿，地上附着物和青苗是劳动者物化劳动凝结的活劳动，完全可以也应该以市场定损失进行补偿。征地补偿还可以引入谈判机制，这就改变了既往政府定价的做法，赋予农民作为财产权利人的谈判地位，参照土地改变用途后的市场价格，经协商确定土地补偿费。这是在市场经济条件下，农民能够接受并相对合理的办法。农民对自己谈判商定的价格，也更加具有认同感。在确定征地补偿标准时，要将安置补偿等有关费用公开。

（三）切实做好征地安置工作

土地是真正以农业或以农业生产为主的农民的安身立命之本。土地不仅是绝大多数农民的主要生产资料，更是社会保障的替代物，具有生活保障和失业保险等功能。目前，各地以市场为导向，摸索出多种较为可行的途径，总结了一些经验。但是，征地安置不能以支付安置补助费为目的，应该从为农民转岗、转变谋生技能为着力点。因此，征地安置应以政府培训为手段，培养农民在其他劳动岗位的劳动技能，以适应新劳动岗位的劳动技能为目标，“使被征地农民生活水平不因征地而降低”的规定就一定会得以实现，通过这样一种手段既推进城市化进程，缩小城乡差别，又避免了农民因失地而无所事事。

（四）严格规范征地程序

征地过程必须有严格的法律程序。严格的征地程序是实现公开、公平、公正和高效原则的保证，也是维护被征地农村集体和农民合法权益的有效措施。保护被征地农民的合法权益，就是保护被征地农民的“知情权”、“参与权”、“上诉权”。目前执行的“告知、确认、听证”和“两公告一登记”程序，是行之有效的，确保了被征地农民的“知情权”、“参与权”。在当前的基础上，还应该增加公开内容，比如，农用地定级估价成果和区片综合地价等。目前缺少的是“上诉权”的保证，征地以国家强制权为基础，被征地单位只有义务，没有权利保证，征地行为是强制的，而征地补偿和安置应该是平等协商，只有“听证”规定还不能保证被征地单位及农民的应有权益，应当赋予被征地单位及农民以上诉权，协商不成的，可以直接向法院起诉，寻求司法救助。

近年来，由于我国城镇化、工业化加速发展对建设用地的需求大大增加，征地领域矛盾频发、冲突不断。随着《土地管理法》的修订、《集体土地征收补偿条例》的出台，征地制度改革必将进入深水区，最终会使失地农民得到实惠，完成全面建成小康社会的目标，真正体现十八大的精神实质。