中国海上执法力量变迁记

本刊记者 邢 丹

每次海上执法力量的发展变迁，都是国人海洋意识的进一步提升。

日前，随着国家重新组建国家海洋局，以及国家海洋局将以中国海警局名义开展海上维权执法消息的披露，位于北京市复兴门的国家海洋局大门西侧的中国海监总队的牌子，不久将被换成中国海警局。触摸厚重的中国海上执法的历史年轮，海洋留下的记忆，都深深镌刻在每一个关心中国海洋事业的人的心里。从空白到璀璨，每次海上执法力量的发展变迁，都是国人海洋意识的进一步提升。

现代海洋管理的萌芽

自古以来，国内重陆轻海的观念，让舟楫之便、鱼盐之利，始终难与寸土寸金的陆地相匹敌。为全面了解我国海洋发展基础，1958～1960年国家科学技术委员会海洋组发动全国力量，采取中央和地方多部门联合的方式进行了一次全国大普查活动，对中国周边海域进行第一次摸底。这奠定了建国后相当长的时期内，除了传统海洋产业以外，其他的海洋工作主要是对海洋环境和资源开展调查研究，而且主要是由国家进行部分海域的矿产资源勘探与开发实验工作。

淡薄的海洋意识，使国内海洋的管理工作被忽略，就连海洋管理责任部门在海上的权责范围，也多是从陆地上延伸而来。1950年6月召开的全国关务会议批判了在帝国主义把持下的旧中国海关包揽沿海沿边一切查私职权，实际上控制了中国边防的做法，确定了海关查私工作与边境国防力量分工配合的方针。而农业部除了负责陆地上的渔业外，海洋的渔业也归其管理。1956年成立水产部，设立了渔政司，其主要职责是保护水产资源、管理渔船、解决重大渔业纠纷，发放渔贷、征收渔业税、研究渔区合作社收益分配等经济政策。虽然渔政管理工作此时才真正开始起步，但仍没有渔业执法专门队伍和装备。公安部除了负责陆上交通安全，还要应对重要海防区治安管理急需，因此海巡工作应运而生。1953年经政务院批准，在交通部下设中华人民共和国港务监督局，同时在沿海港口设立港务监督机构，以“中华人民共和国港务监督”的名称对外统一行使海上交通安全监督管理职能。1956年，交通部设立船舶登记局，作为国家对运输船舶实施技术监督和办理船舶入级的机构。1958年更名为船舶检验局，并在沿海、长江主要港口和香港分别设立船舶检验分局、船舶检验处和远东船舶检验社，主要负责国际航行船舶、外籍船舶、海上设施、船用产品以及国内沿海和内河主要干线船舶的检验。

这种简单复制陆地行业（产业）管理的做法，勾勒出我国海洋工作最原始的萌芽状态。但是由于海上工作局限性较大，所涉及的内容不多，因此，虽然海洋工作也有一些矛盾，但并不突出，对全局的国家统筹协调需求并不迫切。国家海洋局的建立就是最好的例子。1963年，29位专家上书党中央，建议加强我国海洋调查监测等协调管理工作。专家们的意见得到了党中央和国务院的认可，经过第二次全国人大审议批准，1964年7月，国家海洋局正式成立。作为国务院组成机构的国家海洋局，设置之初由海军代管。我国从此有了主管全国海洋工作的行政机构，也标志着我国海洋管理进入了专门化时期。同年12月7日，海军司令部、政治部正式发出通知，将海军海洋研究所等3个单位划归国家海洋局，并从1965年1月1日起由国家海洋局实施全面领导，海军海洋研究所承担海军的海洋调查科研任务不变。当时成立国家海洋局的指导思想，主要在于解决海洋调查、观测和调查船、海洋站的统一管理，避免分散、重复带来的损失和浪费，同时也可以进一步加强基础性的海洋服务工作。所以，国家海洋局虽然是国务院的直属机构，但性质却是我国海洋事业性服务部门，没有授予管理全国海洋工作的职能与职责。对此，尽管后来有人屡次提出建议，把国家海洋局的基本性质与职能调整为全国海洋工作的管理机构，但终因条件不成熟，机构职能的转变未能实现。

“三龙”出头

中国海监总队的牌子不久将被换成中国海警局

1978年，改革开放的春风蔓延到海上，极大刺激了海洋资源和空间的开发利用，我国海洋形势发生了根本性的变化，一些新的海洋产业，如海洋石油天然气、海洋盐化工、海水养殖、海水淡化与综合利用、海洋旅游和可再生能源利用等蓬勃发展起来。据资料显示，当年中国的进出口总额为206亿美元，而海洋运输承担了其中80%以上的货运量。另外，依托海洋或部分使用海洋的沿海工业急剧增加，随着开发利用的同时也共生、伴生了大量的环境与资源方面的问题。在此期间，我国海洋权益也遇到了严峻的挑战。我国海洋需要加强综合管理，海洋开发利用活动需要加强统筹协调，以保证有效地开发利用我国管辖区域的各类资源，以及近海与海岸带的宝贵空间，有力地捍卫我国海洋国土和海上合法利益。由于认识到这一客观形势，1980年9月29日，国务院、中央军委［1980］250号文件批转国家科委和海军《关于改变国家海洋局领导体制有关的问题的报告》，国家海洋局从1980年10月1日起由海军代管改为国家科委代管。1982年国务院赋予国家海洋局负责组织协调海洋有关工作的新职能。此后，国家海洋局大力建设基础设施，初步形成了以海洋管理和公益服务为主的业务体系，组织制定了《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规，加强了对海洋环境的监测、监视和管理。

《海洋环境保护法》的批准、公布，在法律上第一次把国家海洋局确定为国家海洋管理部门，它通过法律改变国家海洋局的机构性质，明确为国家行政职能部门，海洋局随着改革的大潮进入国家行政级别。而这也为海监的诞生奠定基础。据曾任国家海洋局环境保护办公室处长的李鸣峰介绍，为了实施《中华人民共和国海洋环境保护法》的生效，分别组建海上巡航监视的船队，并于1982年在北海、南海分局分别举行了隆重仪式，欢送中国海监船同时从青岛、上海、广州出海巡航、监视。1984年10月9日，彭真委员长为管理海洋的执法船、飞机题写——“中国海监”。

与此同时，经过漫长的发展，中国渔政管理在此时迎来了新的发展机遇。1978年成立了国家水产总局，下设渔政局，主管水产资源繁殖保护、渔航安全、渔船检验和渔业电信工作。这才有渔政、渔港监督和渔船检验等真正渔政管理意义上的工作内容，渔政管理体系初步形成。国家除了加强对海洋渔业的立法之外，在机构建设上，设立了主管渔业和渔政的渔业局，隶属农业部。渔业局下设渔政渔港监督管理局、渔业船舶检验局，并在黄渤海、东海和南海设立了三个直属渔业局的海区渔政局。此外，沿海各省市和地县也都设立了水产行政主管机构和相应的渔政管理机构。渔业管理的加强，造成了今天规模庞大、职能广泛的中国渔政执法队伍。根据形势的变化和海洋渔政管理工作的需要，在1983年经国务院批转的全国海洋渔业工作会议报告中，决定将三个海区渔业指挥部改为农牧渔业部直属单位，加挂海区渔政分局的牌子，代表国家管理各海区渔政工作。1985年农牧渔业部正式下达文件，对指挥部的机构、任务作了调整，主要职能开始从生产指挥型转变为渔政管理服务型，并逐步强化渔政管理职能，海区的渔业指挥船也改名为渔政船。可以说1986年以后，依法兴渔，强化管理，渔业生产新秩序开始形成。1988年海洋的传统力量、海洋渔业的主管部门——农业部渔业局成立。

同样在这段时期，随着我国实行对外开放政策，广东、福建一带尤其是和香港毗邻地区的群众进出境活动变得频繁起来。由于国内生活用品紧缺，内外差价较大，出现了以广东、福建沿海地区为主的海上走私活动，并且海上治安也成了问题，违法犯罪活动严重。对此，党中央、国务院、中央军委指示公安部“要加强海上巡逻队和边防派出所的建设,以便更好地承担起经常性的维护沿海治安和查私任务”。公安部遵照国务院、中央军委的指示,部署部边防局组建海上巡逻队伍的工作。1982年，海军抽调一部分人，组建海上公安巡逻队，1988年更名为海警，归公安边防领导。作为公安部直接领导的一支海上武装执法力量，主要担负维护国家领海主权和海洋权益，行使国家行政管理权，维护海上治安秩序，服务经济建设发展等职能。鉴于其所担负的任务，并在中国海上执法体系中所占的地位和能力也是首屈一指，故也被称为中国的“海岸警卫队”，在对外交流中常常扮演协调和牵头的角色。1983年,三警合并成武警总部,各省成立武警总队,海巡大队随边防归属其建制。1985年以后,各省区海巡大队相继改称为海巡支队,中队改称为大队。1987年6月,公安边防体制调整后,海巡支队归建省公安厅边防局,改称为海警支队。

“五龙”治海

1998年，在我国政府行政体制改革进一步深化的同时，整个政府改革的重点确定为政府职能的转换，我国现行的海上执法管理体制也在其推动下日趋完善。1998年，国家海洋局划归国土资源部管理后，国务院正式确定国家海洋局为国务院管理海洋事务的职能部门，同时原有分散的海洋行业管理得以保留。虽然国务院继续保留国家海洋局建制，但对其性质和任务进行了彻底调整，将原事业性服务部门的性质转变为管理全国海洋事务的职能部门。职责任务调整为综合管理我国管辖海域、实施海洋监测监视、维护我国海洋权益、协调海洋资源合理开发利用、保护海洋环境，组织海洋公共事业、基础设施建设和管理等职能职责上来。国家海洋局在管理职能上发生了重大转变，实现了由以管理海洋调查科研为主向综合管理全国海洋事务的飞跃，“海洋国土”综合管理的意味渐浓。1998年10月19日，中央编委办公室批准国家海洋局正式设置“中国海监总队”，海区、省市中国海监队伍开始有了一个名正言顺的总部指挥机关。随着执法职能的不断增加，队伍规模迅速拓展，中国海监队伍目前共有3个海区总队，11个省（区、市）总队、96个直属和地市支队，206个大队，现有着装人员9000余人。

伴随着国民经济社会的迅猛发展，中国外贸进出口量增长迅速，水运事业随之不断繁荣，这对水上安全管理工作提出了新的要求。此前，我国延续着计划经济体制下的水上安全管理模式，存在着‘一港两监’的情况——中央和地方分别管理水上安全。随着市场经济的发展，这种体制和分工带来的弊端越来越明显。一方面，它导致水域分割，政出多门，监管不力，严重影响了水上安全监督的执法力度和执法队伍的形象；另一方面也造成机构重复设置，基础设施重复建设，浪费了人力、财力和物力。为了更好地使水上安全管理在服务国民经济建设、促进航运发展、保护水域环境、维护国家主权等方面发挥重要作用，1998年，经国务院批准，中华人民共和国港务监督局（交通部安全监督局）与中华人民共和国船舶检验局（交通部船舶检验局）的部分管理职能合并组建中华人民共和国海事局（交通部海事局），为交通部直属机构，实行垂直管理体制，根据法律、法规的授权，海事局负责行使国家对水上安全和防止船舶污染的监督、船舶及海上设施的安全检查、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职能。单从人数上看，海事局两倍于公安边防海警，从担负的任务和职责来看，海事局也确实是仅次于公安边防海警的重要海上执法力量。

外贸繁荣带来了船队兴起，同时走私活动也再掀高潮，范围广、走私数额巨大、暴力抗拒缉私事件不断发生，社会反响极其强烈。1998年，针对当时严峻的反走私形势，党中央、国务院作出决定：改革缉私体制，组建海关缉私警察队伍。1999年，海关总署走私犯罪侦查局成立。海关缉私警察组建之初，走私犯罪各项罪名的认定与适用法律存在较多的空白地带，相关制度的完善十分紧迫。为此，1999年，海关总署联合最高人民法院等5部委下发了《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦察机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼若干问题的通知》，该通知是海关缉私部门适用刑事诉讼法的基本规定。2001年，海关总署与最高人民检察院公诉、侦监厅和最高人民法院刑二庭协商确立了联席会议制度，依托联席会议机制，协商解决了很多执法办案中法律疑难问题，在实践中收到了良好效果。同时，海关总署缉私局还从加强内部基础制度建设入手，建章立制，有效规范海关缉私警察执法行为。针对刑事执法质量考评、采取强制措施、案件材料流转等制定了具体的操作规定。从办案的程序到处罚的标准都进行了规范，进一步保障了海关管理相关人的合法权益，增强了执法的透明度和公信力。

可以说，中国五支海上执法力量的出现，在一定时期内对中国海洋事业的发展起到了举足轻重的作用，但是进入20世纪以来，随着国际国内形势的不断变化，中国分散的海上执法力量暴露出了其它的弊端，使得中国海洋安全形势不容乐观，尤其是面对岛礁被侵占、资源被掠夺、国家尊严受侵犯时，无不让国人义愤填膺。

目前，我国在海上拥有行政执法权力的部门包括海监、海事、海关、渔政和公安边防等，这一局面被戏称为“五龙闹海”。各个涉海机构分别隶属海洋、交通、海关、农业、公安、环境等系统，各自管辖的领域包括海洋的使用、海上船舶和建筑物安全、渔业、环境保护等。各个部门分工虽然大致明确，但职权上仍存在一定重叠区域。多头管理的现状，给“管海”、“用海”的具体工作带来很多不便。从对外维护海洋权益的角度看，多个部门同时“管海”，反而分散了国家投放于海洋事业的资源一一人力、财力、装备、基础设施甚至行政资源，从而导致不能形成拳头重击侵害我国海洋权益行为。因此，面对这种被动局面，统一海上执法力量，尽快建立中国海岸警卫队的呼声一浪高过一浪。

2013年3月10日，对于关心海洋事业发展的国人而言，是一个重要的日子。这一天，《国务院机构改革和职能转变方案》正式披露，国务院将重新组建国家海洋局，推进海上统一执法，国家海洋局将以中国海警局名义开展海上维权执法。至此，“五龙治海”实现“四龙归一”。