中国地区间CDM投融资模式探讨

张亚欣　李涛　刘兴萍

摘要：CDM（清洁发展机制）是为协助发达国家实现温室气体减排目标的一种灵活履约机制。当前国际CDM项目竞争较为激烈，我国CDM项目在国际融资过程中始终处于劣势。发展我国地区间CDM投融资模式，有利于降低国内CDM项目对外依存度，缓解排污权份额的需求量不足，促进国内CDM项目的发展。地区间CDM投融资模式是将排污权的分配分为初次分配和再次有偿分配。相关的政策建议是：加强参与主体对地区间CDM投融资模式的认知度与开发积极性、鼓励国内相关机构或企业成为排污权份额的买方、以地区间CDM投融资模式作为构建全国性碳交易市场的基石等。

关键词：CDM（清洁发展机制）；地区间CDM投融资模式；碳排污权交易

中图分类号：F830.59 文献标识码：A 文章编号：1005-2674（2013）05-051-06

一、引言

二十世纪以来，全球经济的迅猛发展对化石燃料的需求日益增加，过度使用化石燃料产生了大量的二氧化碳。2011年，全球二氧化碳排放量为340亿吨，创造了自2001年以来的最高水平，而二氧化碳是公认的影响全球变暖的主要温室气体。面对迫在眉睫的由温室气体引起的环境危机，国际社会先后出台了《联合国气候变化框架公约》、《波恩协定》等一系列应对全球变暖的国际性协议。其中《联合国气候变化框架公约》是第一个由150多个国家参与合作，全面控制温室气体排放，应对全球变暖的国际公约。该公约在遵循公平以及“共同但有区别的责任”原则的前提下，将签署该公约的国家分为两个组成部分：即强制性减排成员国和自愿性减排成员国。其中，强制性减排成员国主要是一些发达国家，而自愿性减排成员国主要是一些发展中国家，公约要求强制性减排国家首先承担起控制温室气体排放减排的责任。1997年12月，149个国家和地区的代表通过了《京都议定书》，它是《联合国气候变化框架公约》重要的法律补充文件。《京都议定书》规定强制性减排国家在2008至2012年间，将温室气体的排放量削减为1990年水平的95%，并根据任何国家温室气体的排放都会对气候产生无差别影响的理念，提出了清洁发展机制（CDM）、联合履行（J1）和排放贸易（ET）等三种灵活机制。其中，CDM是基于目前世界各国温室气体减排存在成本、资金和技术上的差异如发达国家温室气体减排成本高于发展中国家，以及发达国家在资金和技术上占有优势，通过由发达国家向发展中国家投入资金和转让技术使发展中国家的减排效率提高，促进发展中国家经济的可持续发展，发展中国家以温室气体减排量的转让帮助发达国家实现减排目标，这样发展中国家和发达国家在CDM的框架下可以实现温室气体减排的“双赢”。CDM也可以看作是一种变相的项目融资方式，即项目公司依托项目进行融资规划和建设，在约定时间内将项目产生的减排额作为偿还投资的交换条件，以换取资金或技术。CDM具有独特的、真实的、可测量的和额外的减排效果，严格的监管体制，丰厚的收益等特点。在CDM项目运行过程中，项目发起人利用温室气体减排量份额（CERS）作为融资的无形资本。CERS是CDM活动中产生的一种资源，出于对长远利益的考虑，发展中国家不可能将这种资源无节制地向发达国家转让和出售。但是在短期内这种资源的转让和出售有利于国际二氧化碳排放量走向一个良性发展道路。为此，欧盟、美国和澳大利亚等发达经济体相继建立了不同形式的碳排污权交易市场。我国碳交易市场的建立既要借鉴国际经验，更要体现中国特色，从战略性制度创新的高度构建中国区域性碳交易市场。

二、发展我国地区间CDM投融资模式的必要性

1 地区间CDM投融资模式的内涵

如果将CDM投融资模式中国家间的关系演变为我国地区间CDM项目投融资中各地区之间的关系，那么地区间CDM投融资模式的基本思想应该是：以中央政府为主导，各地方政府遵循信用原则（发达地区政府与欠发达地区政府之间签署的预期交易协议）参与，中央政府根据各地区的具体情况确定各地区的减排目标并且无差别的分配给欠发达地区与发达地区等量配额的排污权。确定了各地区的减排责任，也就确定了各地区的排放权，层层分解，可以形成各经济主体的排放权利。欠发达地区由于经济发展相对滞后预计在满足自己辖区内需要的排污权数量后还会产生多余的配额；与此相反，发达地区预计辖区内对排污权的配额是供不应求。基于发达地区与欠发达地区在减排成本、资金和技术水平上的差异，发达地区以信用资金投入和技术转让等方式帮助欠发达地区降低减排成本。欠发达地区以多余的排污权配额作为换取发达地区信用资金和技术转让的交换条件，帮助发达地区实现中央政府规定的减排义务。这样发达地区和欠发达地区之间实现了资金和技术的流动，体现出区域合作共同参与温室气体减排项目的一种新型的地方财政投融资模式。

2 发展地区间CDM投融资模式的必要性

改革开放以来的经济发展虽然取得了举世瞩目的成就，但是“高能耗、高污染、低产出”的经济发展模式使能源的消耗以惊人的速度增长，环境承受的压力也愈来愈大。2000年我国能源总消费量为13.86亿吨煤当量，2010年增加至32.5亿吨煤当量，到2015年，可能达到42.5亿吨煤当量。与此同时，我国二氧化碳的排放量也在不断的上升，2000年二氧化碳排放量为30亿吨，2010年增加至83.3亿吨，在全球居首位。并且我国能源和环境污染程度的分布极不均衡，东部地区经济发展较快，人口密度较大，工业分布较为集中，二氧化碳排放量较大，其能源储量较少；西部地区经济发展较慢，人口密度相对较低，工业分布较为分散，二氧化碳排放量较低，能源储量相对丰富。针对我国能源储量和环境污染的区域性，发展地区间CDM投融资模式对于有效促进区域的能源和环境协调发展具有积极作用。

在《京都议定书》中，我国虽然是自愿性减排国家，但是作为一个负责任的大国，我国积极承担温室气体减排义务。此外，碳交易市场在全球众多的商品交易市场中是最有发展潜力的商品交易市场。而我国实施减排项目的边际成本较低，现行的产业政策和巨大的市场空间，使得中国成为世界各国CDM买家关注的焦点。截止到2012年10月25日，我国注册的CDM项目达2462个，估计减排量达615，235，857吨，占世界总预计减排量的59.98%。由表1可以看出，在注册的项目中已获得签发的项目有930个，这些项目分布在我国的30个地区，欠发达地区取得的签发项目数量明显多于发达地区取得的项目签发数量，而就估计的减排量，欠发达区与发达地区大体相当（见表2）。虽然我国的CDM项目发展具有潜在的市场和丰厚的收益，但也面临着众多的挑战。一方面，CDM项目所在的东道国可以获得大量优质的资金和先进的技术，这必然会在发展资金与先进技术普遍缺乏的发展中国家间产生激烈的竞争。世界市场对于CDM项目的需求，是有限的，相对于有限的市场需求，发展中国家需要大量的资金和技术发展经济和提高资源利用率，这种形势只能导致CDM市场的买方垄断。CDM项目的投资方在排污权份额招标或直接洽谈中，往往把价格压的很低，使得发展中国家不能通过CDM项目获得更高的收益，满足不了发展中国家CDM项目的资金需求。目前，我国CDM项目的主要投资方是英国、荷兰和法国等发达经济体，这些国家在国际上具有价格话语权，而且这些发达经济体在合作过程中以资金投入为主，技术转让的比较少，以至于我国有些地区CDM项目的开展不是很顺利。另一方面，《京都议定书》的第一期承诺有效日期到2012年，但是鉴于全球第二大碳排放国家美国还没有正式加入，因此，发达国家和发展中国家未来CDM项目合作带有很大的不确定性。即使《京都议定书》第二期承诺能够达成，我国是否承担一定的减排义务还是个未知数。这些不确定因素使得CDM项目发展前景面临着风险，一旦《京都议定书》二期承诺达不成协议，CDM项目将失去法律依据。因此，建立地区间CDM投融资模式，将有利于我国应对国际CDM项目的政策性风险，也可以降低我国CDM项目对外依存度，缓解排污权份额的需求量不足，促进国内CDM项目的发展。

三、地区间CDM投融资模式的整体规划

1 地区间CDM投融资模式设计

在地区间CDM投融资模式中排污权的分配分为两个阶段（见图1），第一个阶段是排污权的初次分配。初次分配基于地方政府间的排污权交易，是政策性与市场性相结合的产物。政策性要求CDM投融资模式应建立在强制性控制排污总量的基础上，同时根据我国各地区经济发展水平的差异，将各地区划分为发达地区和欠发达地区，中央相关主管部门根据各地区自然资源禀赋、二氧化碳排放量和人口分布对欠发达地区和发达地区规定减排额。强制性控制的排污权份额是根据全国有减排要求的企业一段时间内总排放量平均值来确定的，中央政府将确定的排污权份额分配给各地区，欠发达地区和发达地区根据其自身的需求量在相关的排污权交易一级市场上，进行预期排污权份额的交易，即欠发达地区将其预期剩余排污权配额卖给发达地区。发达地区和欠发达地区在交易的过程中，由于是对预期净排污权的交易，因此，发达地区关于资金投入和技术转让可在两个地区协商的未来某个时间实施。如果涉及的合作主体是发达地区和欠发达地区相关的公共研发部门，可通过协商具体合作事宜，从而完成第一阶段地区间CDM投融资的初次分配。

第二阶段是排污权的再分配。进入第二阶段，碳排污权实行有偿分配。对于发达地区的企业，可以将购买来的排污权份额以竞标的形式向有减排要求的企业进行转让，竞标成功的企业以较低的价格获得预期需要的排污权，并且与相关部门事先约定的欠发达地区企业进行CDM项目的合作，竞标成功的企业在满足自身生产需求的碳排污权数量后可以将剩余的排污权份额在排污权二级市场进行出售，对于有减排要求竞标失败的企业和通过在排污权交易投机获得利润的企业来说，企业可以通过在排污权交易二级市场根据成本与收益购买自己偏好的排污权份额。对于欠发达地区的企业，政府是以预期需求的固定配额分配给各企业，如果欠发达地区的企业在实际的生产过程中满足自身需要的排污权数量后，也可以将剩余的排污权在排污权二级市场上进行出售，同时可以选择将剩余的排污权转让给有过合作的发达地区企业，继续进行CDM项目的合作。总之，地方间CDM投融资模式实质是宏观上各地方政府控制着净排污权，微观上实现了发达地区的企业与欠发达地区的企业为获得排污权而进行的投融资合作。

2 地区间CDM投融资模式中相关机构的建立

在我国，地区间CDM投融资模式中的机构建设主要应包括：CDM监管部门、投融资合作主体、投融资执行主体和审核机构等。

CDM监管部门主要包括国家和地方政府监管部门，国家监管部门是我国地区CDM投融资模式的最高权力和管理机构，负责相关法律法规及政策的制定与颁布，监管各地区的CDM监管部门，授权评审机构，具有对各地区CDM项目的最终审批权，同时负责组织建立排污权交易一级和二级市场并设立清洁发展基金。清洁发展基金是地区间CDM投融资模式有效运行的保障，其资金来源多元化。包括：财政拨款、参与CDM项目主体缴纳的部分排污份额的收入和项目执行主体在排污权交易市场获得的部分交易收入等。

CDM地方政府监管部门，依照CDM国家监管部门的相关法律法规及政策，结合本地区的实际情况制定其辖区CDM投融资模式的政策规定，CDM项目在符合国家监管部门的相关规定的基础上，还要符合项目所在地区的政策规定。地方政府监管部门负责对相关企业提交的CDM项目进行初次审批，发达地区的企业在对预期需求的排污权竞标成功后，经过合作双方所在地区相关监管部门对申请项目的批准，才能将CDM项目申请交予国家监管部门进行审批。

地区间CDM投融资合作主体由各地区的CDM投融资的主管部门构成，这些主管部门在CDM国家监管部门的领导下，共同出资建立排污权交易一级市场，并参与该市场排污权的买卖，完成排污权的初次分配。

地区间CDM投融资执行主体包括CDM项目所有者、相对发达地区的企业和排污权交易的中间商。CDM项目所有者即欠发达地区的项目业主，可以是项目所在地区的公共部门或政府指定的公司。CDM项目所有者作为项目的融资方，负责按照国家CDM监管部门颁布的“项目设计文件”标准设计项目规划方案，并将规划方案交予所在地区监管部门进行初次审批，在经过授权的评审机构核证和国家监管机构最终批准后注册。CDM投融资执行主体严格按照审核方案筹划项目的具体活动并根据确定的监测方案监测项目的运作。在规定的时间内，按要求接受除初次审核评审机构外的授权评审机构对项目所产生的温室气体减排量进行审核。相对发达地区有减排要求的企业和在排污权交易市场上投机的中间商（这些中间商可以是碳交易基金或金融机构）作为CDM项目的投资方，要按照签署的CDM投融资合同规定向项目注资或转让技术，并获得减排额。

CDM评审机构经过国家监管部门授权，接受其监督和管理。负责依据CDM国家监部门和地方政府监管部门的相关规定，对提交到地方和国家监管部门的项目申请进行核证，并将审核结果反馈给地方和国家监管部门。同时CDM评审机构还担任着运营项目的温室气体减排的定期达标审核，这样可以有助于国家和地方政府监管部门的动态监管。

四、政策建议

1 加强参与主体对地区间CDM投融资模式的认知度与开发积极性

目前，虽然我国在国际间CDM投融资模式中可以取得先进的低碳技术，但是，国内一些地方政府和企业对于CDM项目的认识存在各种各样的缺陷，或者只想一味的照搬照抄国外先进技术，缺乏对低碳技术的创新精神，造成对国外低碳技术的依赖性。或者只追求利润而对环境保护置之不理，没有承担起相应的社会责任，这些不良心态不利于我国经济社会的可持续性发展。

相对于国际间CDM投融资模式，地区间CDM投融资模式能够激励更多的创新精神。欠发达地区与发达地区以排污权交易为契机既是一种合作，但更多的是一种竞争。地区间CDM投融资模式的构建，客观上要求我国相关部门和企业进行低碳技术的研发与创新，加强研究机构和企业、企业与企业之间的合作与交流，建立起基础研究与产业发展的衔接机制，最终提高我国低碳技术的研发能力。目前，中央政府可以选择相关的几个地区进行试点，取得经验后，再在全国范围内推广，推广之前，有必要利用政府的培训机构、科研机构、高校以及相关的网络资源，提高参与主体对地区间CDM投融资理念的认知度。

针对CDM项目在开发过程中的风险性，政府可以建立起相应的补偿机制，即政府为鼓励对地区间CDM项目的投融资，改善投融资环境而出台的具有一定的可操作性、可持续性的优惠政策或做出的承诺。以相关的优惠政策或承诺为辅助杠杆吸引更多的地方政府和企业参与地区间CDM项目的开发。政府这些补偿方式包括：清洁发展基金、给予一定的税费减免、放宽土地使用条件、吸引和培养相关人才政策以及必要时给予参与企业上市的机会以拓宽融资渠道等等。总之，最大限度的提高政府和企业对地区间CDM项目的认知度和开发的积极性。

2 鼓励国内相关机构或企业成为排污权份额的买方

目前，国际间CDM项目的丰厚利润和严格的监管机制使得国际CDM市场交易处于买方垄断，国内企业议价能力受到约束，缺少话语权。从国际CDM项目的激烈竞争中我们可以看到，CDM项目的定价权是非常重要的。因此，在建立地区间CDM投融资模式过程中，应当允许并鼓励国内有碳金融知识和能力的机构或企业成为排污权份额的买方，并进一步培养相关机构和企业的参与能力。

排污权交易的不确定性和高风险性，要求具有专业碳金融知识和碳技术研发能力的机构或企业成为排污权的买方，也可以延伸到银行、保险和风险投资等相关机构。同时，政府要建立相关的引导机制，收集、整理CDM项目发展信息、发掘潜在的CDM项目、提高CDM项目的风险管理能力等。对于CDM项目相关的风险管理能力，在目前我国对CDM项目认知不足的情况下，应积极吸引资历较深的第三方机构，辅助地区间CDM项目的风险管理。

3 以地区间CDM投融资模式作为构建全国性碳交易市场的基石

党的十八大报告提出：要加强生态文明建设，积极开展碳排放权、排污权、水权交易试点。构建以国家政策为规范、法律为保障、金融系统支持的统一的全国性碳交易市场体系是我国碳交易领域未来发展的方向。该交易体系涉及的业务内容不仅仅局限于发达地区企业和欠发达地区企业之间的清洁发展项目，还应涵盖企业与金融机构之间的减排项目的合作，而业务范围也应该由现在的地区间CDM投融资模式中的“固定的期货交易”发展为规范的期货交易和期货衍生品交易，达到与国际接轨的开放性碳交易市场。地区间CDM投融资模式可以作为未来全国性碳交易市场的过渡模式，全国性碳交易体系的相关部门的建立和CDM项目标准的确定都可以参照地区间CDM投融资模式构建中的经验作为依据，同时，在构建地区间CDM投融资模式的过程中暴露出来的问题，也可以在构建全国性碳交易体系时得以规避。

责任编辑：郑洪昌