海南农村基层党建存在的主要问题与对策分析

杨素稳，李白山

(1.海南大学 马克思主义学院，海南 海口 570228;2.海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口 570228)

中国共产党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。海南作为一个农业省，农村基层党建事关农村的政治稳定与发展，事关党的执政基础的巩固以及国际旅游岛建设的大局。中共海南省委高度重视农村基层党建工作。自2007年以来，成立了党建工作领导小组及其办公室，统筹谋划全省党建工作，实施党委专题研究农村基层党建工作制度，规定市县委常委会每半年召开1 次专题会议，听取工作汇报，研究部署农村基层党建;同时，按照中央关于乡镇党委和村党支部建设“五个好”的标准要求，实施新时期农村党的建设“强核心工程”，组织开展贯彻落实科学发展观、三级联创、创先争优、学习型党组织建设，以及“大学生村官工程”、“党员诚信创业致富工程”等活动，相继制定《关于实施新时期农村党的建设“强核心工程”的意见》、《海南省村干部坐班工作暂行办法》、《海南省农村干部考核试行办法》、《海南省农村(社区)党组织和村(居)委会干部补贴发放实施办法》、《海南省2010年—2015年农村干部大专学历教育实施方案》等文件。海南省委通过一系列配套制度，在加强农村基层党组织的队伍建设、执政能力建设、思想作风建设以及工作机制建设等方面取得了显著成绩，但也存在一些值得注意的问题，需要认真研究。

一、研究方法

本研究以海南农村基层党组织建设为对象，主要采用问卷调查和个别访谈相结合的方法，具体结合多段分层抽样的方式抽取调查样本，参照地理方位的不同，于2012年7～8 月在海南省北部的海口市、西部的儋州市、南部的三亚市、东部的琼海市和中部的五指山市进行了实地调研。调查内容主要包括被调查村民(含农村党员)的个人基本情况、海南农村基层党组织的队伍建设、执政能力建设、思想作风建设、工作机制建设、总体性评价等六部分，较好地反映了海南农村基层党组织建设状况的全貌。共计面向村民发放问卷680 份，回收有效问卷645 份，有效回收率为94.8%。在发放问卷时，注重把握问卷发放对象的性别、年龄、民族、政治面貌和文化程度在结构比例方面的平衡关系(详情参见表1)，以更好反映调查样本的代表性;在此基础上，借助SPSS18.0 统计软件，对调研数据进行定量分析，并通过卡方检验其有效性。

表1 645 名受访村民基本情况表

二、海南农村基层党建存在的主要问题

2012年是中央确定的基层组织建设年。通过调查，笔者发现，海南农村基层党建存在以下几个突出问题。

(一)党员队伍结构不合理，后备力量不足

农村基层党组织是农村建设发展的领导核心。据调查，有46.9%的受访者表示“愿意”入党，这说明村民的入党意愿强烈，党组织具有较强的吸引力，这些为海南进一步加强农村基层党员队伍建设奠定了良好的基础。但是，海南农村基层党员队伍不同程度地存在着党员队伍年龄结构老化、文化程度偏低等现象。所调查的645 名村民在回答“制约党员干部开展工作的因素，主要有哪些”时，有21.2%的人认为是“年龄结构老化”，31.2%的人认为是“文化程度偏低”。在新农村建设的过程中，年龄结构老化、文化程度偏低的党员队伍，必然会在一定程度上制约农村基层党建工作的深入开展。

共青团是党的后备军，但海南农村的这一后备力量十分薄弱。受外出务工、学习、参军等多方面因素的影响，使得能够长期坚守在农村参加日常生产生活的青年人才缺乏，通过做好新党员的发展工作来进一步完善党员队伍结构的成效便受到较大影响。在受访的党员中，23.2%的党员认为农村“青年人才外流”，是“最主要的制约农村党建工作深入开展的客观条件”。当645 名受访村民被问及“村里的共青团，平时给您的印象”时，有38%的人选择“都不知道村里有没有共青团”的选项，还有39.4%的人选择“没印象，村里的共青团都没什么活动”的选项。在大部分被调查的村子中，团组织只剩下一个团支部书记，村里的团支部每年也只组织一次团员大会，没有独立开展专项主题教育活动;没有专项办公经费(团支部的活动经费主要从村党支部的办公经费中抽取少部分支出);没有活动场地(团支部一般都与村党支部合署办公)。上述种种情况表明，海南农村基层团的建设存在着组织涣散、功能削弱的问题，在推进社会主义新农村建设的各项工作中，难以对广大的农村青年起到组织、领导作用，也使海南农村基层党员队伍的建设发展，潜藏着后继乏人、后继乏力的危险，影响了农村党员干部队伍整体素质的提高。

(二)党员宗旨意识亟需加强，党组织领导创新的能力有待提高

全心全意为人民服务是党的根本宗旨，只有把党的宗旨贯穿在工作全过程，更好地服务于民，才能真正凝聚人心，才能有效推进农村的改革，促进经济的发展和社会的稳定，巩固党的执政基础。

调查表明，海南农村部分党员的宗旨意识比较薄弱。在回答“村里那些人要求入党，最主要是为了?”这个问题时，只有22%的受访者认为，要求入党的人是为了“奉献党的事业”;却有47.9%的人认为，要求入党的人是为了“谋求经济利益”，或是为了“提升政治地位”，这说明部分党员入党动机的纯洁性是受到怀疑的。这种怀疑又与某些党员干部落后的思想、行为密切相关。在被调查的645 名村民中(含125 名党员)，共有65.6%的人认为党员干部的表现跟普通群众差不多甚至还不如普通群众，47.7%的人把“责任奉献意识不强”看作是制约海南农村党员干部开展工作的最主要因素。在被问及“党员干部要想在农村社会管理中发挥积极作用，自身最需要完善的是?”时，有39.4%的人把“强化责任奉献”，视为党员干部当前最急需完善的素质。在回答“党员干部对群众进行走访、沟通吗?”这一问题时，645 名受访对象中，仅有39.5%的人反映是“偶尔有”，33%的人表示是“基本上没有”。同时，由于部分党员干部习惯于以行政命令的方式开展工作，工作方法简单，工作作风粗暴，不思进取，逐渐失去了村民的信任和拥护，加剧了党群、干群关系的紧张性。如果不进一步整顿海南农村基层党员干部的思想作风与工作作风，就很难有效发挥农村基层党组织在社会主义新农村建设中的核心作用。

在部分农村基层党组织中还存在着发展创新能力不足的现象。受访的村民中有29.3%的人认为“发展观念落后”是制约党员干部开展工作的主要因素。在受访的125 名党员中，45.6%的受访党员认为制约农村党建工作深入开展的主观条件，最主要的是“党务工作缺乏创新”。访谈中发现，海南农村有相当一部分党员干部仍然囿于传统经验办事，工作观念较为陈旧，“等、靠、要”的慵懒思想严重，市场经济意识、改革创新意识不强，导致农村党组织的工作绩效低下，没有达到村民们的理想期望水平。更新理念、革新方法，提高领导创新能力，带头致富并能够有效指导农民调整农业产业结构，把握市场信息，增加经济收益，是推进农村基层党组织建设的必由之路。

(三)领导机制亟待健全，激励保障机制有待改革完善

在建立健全海南农村基层党组织工作机制方面，海南在实践中已经探索出不少富有成效的工作经验。但是在调查中，笔者仍发现海南农村党建工作在推进领导机制、改革并完善激励保障机制等方面，还存在着一些突出的问题。

在领导机制方面，主要涉及到对两委关系、农村基层党组织与农村其他社会组织的关系的问题。村党支部是农村发展的领导核心，村委会是村民的自治组织，二者之间的紧密配合至关重要。为使“两委”能够进一步团结合作，中央组织部“提倡村党支部书记和村委会主任‘一人兼’”［1］。

调查发现，“一人兼”的做法，在海南农村是比较普遍的。对此问题，村民们持有不同的意见和看法。调查中对“村委会主任兼任村党支部书记，您的态度是?”这样一个问题，有37.5%的人表示“不赞同”，有29.1%的人表示“赞同”，还有33.4%的人表示“无所谓”。表示“不赞同”的，其主要理由是，“一人兼”缺乏权利的有效制衡，容易导致专权，产生腐败。

的确，海南农村普遍缺少对“一人兼”的“两委”干部实际上起监督作用的组织。面对村里党员干部违法乱纪的行为，普通村民通常都缺乏相对有效的监督手段。645 名受访者在回答“村里面有村务监督机构(如理财小组)吗?”时，表示“有”的人数，仅占到被调查总人数的26.8%;表示“没有”的人数，则占到36.1%;另有占37.1%的人对此表示“不清楚”。在评价“村里的财务公开情况”时，受访者表示“效果很好，该公开的都公开了”的人数只占到被调查总人数的22.5%;认为“效果不好，公开只是形式，没什么意义”的人数，则占到48.2%;另有29.3%的人反映自己对此事“不清楚”。这反映了村民们对村干部的工作，特别是财务收支情况，多数人持不信任的态度，这也正是部分村民不赞同“一人兼”做法的重要原因之一。在领导机制上，能否在保留“一人兼”优点的同时，完善监督制约机制，直接关系到农村基层党组织在农民心目中的威望，关系着农村基层党组织的诚信度与影响力。

新农村建设作为一项系统工作，需要全社会共同参与，合力推进。农村基础党组织就是整合社会力量的核心。当前，在海南农村中虽然组建了众多类似于生产合作社、瓜果蔬菜协会之类的社会组织，也有44%的受访者支持在这些农村社会组织中设立党支部，但是当被调查者在回答“当前制约农村社会组织发展的主要因素，可能是?”时，有32.7%的人表示“党组织带动不够”;这说明海南农村基层党组织对社会力量的整合性尚存不足，对农村其他社会组织的领导带动力度不够，影响辐射范围较小。总之，创新农村基层党组织的工作机制，不仅影响到党建工作本身的深入展开，而且直接影响着推进新农村建设的成效。

在对农村基层党员干部激励因素的调研中发现，有31.6%的人把“优厚的工资待遇”、57.8%的人把“良好的升职机会”和“领导的信任赏识”，视为做好工作的主要激励因素。对此，中央曾提出“要形成岗位有明确目标、工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障的村党支部书记队伍建设长效机制”［1］。海南也提出“要畅通农村党员干部的成长渠道，对于那些政治素质好、有责任心、工作能力强、业绩突出、群众拥护的优秀党员干部要大力培养，加大从他们中间选拔乡镇领导干部、考录乡镇机关公务员、招聘乡镇事业编制人员的力度，进一步激发工作积极性。”［2］但是受经济落后等多种因素的制约，农村党员干部获得的补贴收入相对较低，而且地区差异较大，这些极易挫伤党员干部的工作积极性。即使是工作经费，大部分村庄也比较拮据。在被调查的125 名农村党员中，有64%的人表示“工作经费有限”是制约农村党建工作深入开展的主要的客观条件。虽然政策规定了工作突出的农村党员干部可以晋升，但受晋升名额有限，尤其是受农村党员干部年龄较大，知识文化水平较低等因素的影响，大部分人晋升的机会非常渺茫，如果不能改革并完善激励保障机制，农村基层党建工作的深入开展必然会受到制约。

三、加强海南农村基层党建的对策分析

当前海南农村基层党建中存在的上述问题，具有复杂的历史原因和特定的时代背景。海南农村基层党建工作，必须本着求真务实、改革创新的精神，大力加强，不能削弱。

(一)发展农村经济与加大财政补贴并举，增强农村基层党组织的附着力

发展农村经济与农村基层党建是相辅相成的两个方面。党在农村的方针政策要靠农村基层党组织带领农民去贯彻落实，党在农村的任务要求要靠农村基层党组织去组织完成，农村中出现的矛盾问题也要靠农村基层党组织去协调解决，所以，只有把农村基层党组织建设好了，农村的改革、发展和稳定，才会有可靠的组织保证;然而，党建的开展又离不开经济发展这个基础，夯实了经济基础，党建工作的深入才能有更好的条件与保障。海南农村当前最重要、最紧迫的任务，就是大力发展农村经济，这既是维护广大农民根本利益的需要，又是做好海南农村基层党组织建设工作的中心。当前，特别需要抓好水、电、路、气、房等农村基础设施建设，不断改善农民的生产生活条件;大力推进农村经济结构的调整，以市场为导向、科技为依托、农业产业化经营为主线、“龙头企业+基地+农户”为主要形式，发展特色农业、高效农业;坚持以机制创新带动集体经济发展，通过多种形式盘活村集体资产，不断增强村级集体经济实力。

同时，省、市、县财政应该加强财政补贴和转移支付的力度。海南省现已建立省市县财政分级体系，省财政每年转移支付每个乡镇5 万元、每个行政村3 000 元的农村基层组织建设工作经费。但是，每村3 000元的工作经费显然不够。而不同市县所能够给与的配套经费又不尽相同，差距明显。例如，三亚市财政每年给每个村(社区)平均下拨7 万元工作经费，另外再按辖区每人每年7 元的标准增加经费。相对其他经济较为落后的市县来说，在短期之内显然难以达到三亚市的财政支持标准。所以，这就迫切需要省财政继续加大对贫困地区农村基层党建工作帮扶的力度，做到均衡发展、统筹推进。发展农村经济与加大财政补贴并举，才能增强农村基层党组织的附着力，为农村基层党建工作的开展与深入提供必要保障。

(二)加强干部队伍建设，增强农村基层党组织的战斗力

干部队伍是农村基层党组织战斗力的核心。随着大批农村青年劳动力向城市转移，农村基层组织干部老化状况严重。必须加大村级后备干部的培养选拔力度，自觉将农村大中专毕业生、复员退伍军人、回乡知识青年、致富能手、企业骨干、外出务工经商人员中的优秀分子纳入到新党员的发展范围中，把其中政治素质高、年纪轻、有文化、事业心和责任感强、作风扎实、成绩突出、得到多数群众拥护的人，纳入到后备干部队伍中或是选拔到领导岗位上来。在党组织的领导下加强共青团建设，利用青年人回乡之际，了解、掌握他们的实际情况，对优秀团员进行有计划、有针对性的教育培养，提高其政治素质、业务素质和解决实际问题的能力，为农村基层党组织的发展准备后备力量。在优化队伍结构的同时，还要加强对农村党员干部的教育培训，利用高校、市县党校、广播电视大学等培训基地和现代网络教育，坚持农村党员干部岗前培训和定期轮训制度。通过培训，一方面强化农村党员干部的宗旨意识、责任意识与创新发展的成就意识;另一方面，根据农村的实际情况和发展需要，进行技术、业务、市场等具体知识的传授，使农村党员干部开阔眼界，增长学问，拓宽分析问题、解决问题的思路，提升农村党员干部的综合素质，提高其引领农村经济与社会发展的能力。在调查中笔者发现，五指山市红合村开展远程教育的做法值得学习借鉴。该村针对党员干部大多事务繁忙，精力有限的情况，利用网络手段、电视学习的方法加强对党员干部的培训，取得显著成效。2012年以来，该村举办党政理论专题学习活动21 次，农业技术专题学习活动3次。同时，面向村民举办农业技术专题学习活动12 次，内容主要涉及大棚栽培、家畜养殖等农业生产生活的多个方面，深受党员干部和农民群众的好评。

(三)完善监督机制，增强农村基层党组织的诚信力

加强农村基层党建工作，必须进一步完善村务监督机制，增强党组织的诚信力。首先，要理顺村“两委”关系，实行民主管理。党组织和村委会至少每半年要向党员和村民代表进行一次述职，每年组织党员和村民代表对村“两委”干部进行一次民主评议，民主评议结果要与干部的奖惩使用挂钩。要进一步改进和完善村务公开、民主管理等农村各项规章制度，进一步改进和完善村民代表大会和村民议事制度，进一步明确议事的内容和程序，进一步明确村内议事规程、筹资筹劳上限控制、管理方式、监督措施等，进一步从制度措施上进行全方位的监督约束，筑牢村级管理的第一防线。

其次，要充分发挥各监督主体的积极性。上级党委、纪检部门要重视村级党组织的监督工作，做到领导有方、监察有制、监管有力。要定期与不定期相结合，主动监察和听取报告相结合，加大监督力度，保障监督效果。村级党组织要发挥批评与自我批评的精神，加强自我监管，注重自我反省。要充分发挥村民的监督作用，做到村级决策、财务管理、人事任免、党员发展等各项工作都在村民的监督之下。要畅通村民监督渠道，保障村民的意见能得到如实的反映，村民的诉求能得到回复。

第三，要建立健全村级党员干部任期目标考核及年度责任考核制度。乡镇党委要加强对村级党员干部的目标管理，制定考核办法，签订任期和年度目标责任书;每半年进行一次检查，年底进行综合考核，任职期满进行全面考核，并严格根据考核结果兑现奖惩。要完善村级党员干部工作责任目标与考评结果公示制度。村“两委”班子要制订明确具体的年度工作责任和目标，经乡镇党委、政府审核同意后，通过会议、公开栏、明白纸等方式在村内公示，接受群众监督。

(四)健全激励保障机制，增强农村基层党组织的吸引力

激励保障机制健全与否，对农村基层党建工作至关重要。要根据海南各地农村的实际情况，将基层党建工作经费列入市县、乡镇两级财政预算，逐年增长，确保基层党组织的工作经费。针对部分农村党员干部由于任务重、压力大、待遇低而影响积极性的问题，要通过完善财政转移支付和党费补助等途径，形成农村基层党组织建设、党员干部报酬和养老保险、党员干部培训资金保障机制。要逐步建立健全补贴保障机制，提高农村党员干部的待遇，保证基本的生活需要，使党员干部能够集中精力做好工作。

海南省在2009年出台了《海南省农村(社区)党组织和村(居)委会干部补贴发放实施办法》，由省财政每年转移支付6 000 多万元，市县财政配套2 000 多万元，对全省村(居)两委干部补贴发放进行统筹和规范。今后要确保各市县财政提高配套经费，逐步提高标准，保障基层干部的生活。在推动农村经济发展的同时，要建立健全党内激励、关怀、帮扶机制，探索建立完备的党内救助基金，对生活困难的党员给予物质帮助。要探索建立为农村在职党员干部购买养老保险的制度，通过解决养老问题，消除后顾之忧。要尽快将村“两委”干部基本养老医疗制度推广到全省。对于较为贫困的地区，省财政要尽力帮助，以避免各地区差距太大。

基础不牢，地动山摇。农村基层党组织是党的组织细胞，是联系广大农民群众的桥梁和纽带。只有不断创新农村基层党建工作，不断强化农村基层党组织建设，才能使党的基层组织真正发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，才能真正成为团结带领农民群众贯彻党的理论和路线方针政策、实现党的任务的战斗堡垒。调研表明，海南农村基层党建工作，任重而道远。

［1］中共中央组织部.关于加强村党支部书记队伍建设的意见［N］.人民日报，2009－04－30(4).

［2］楼阳生.以“强核心工程”为抓手，进一步推进新时期党的农村基层组织建设［J］.今日海南，2009(7):14.