土地流转对粮食安全的影响与对策

□聂良鹏 宁堂原 陈传军 王 芳 李增嘉 郭利伟 赵华桐

随着社会的发展，科学技术水平的不断提高，生产力进而不断提高，使劳动生产效率大大提升。原有推行的家庭联产承包责任制已越来越不适合现有生产力的发展水平，导致农村劳动力过剩，因此有学者指出随着社会的发展，规模化、集约化是生产力发展到一定阶段后的必然要求。［1］土地流转是在建立社会主义市场经济体制，在中国特有的土地产权制度框架下深化农村土地制度改革过程中出现的一个新趋势。［2］中国共产党十八大报告指出“加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。坚持和完善农村基本经营制度，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。而土地流转是加快发展现代农业，促进农业经营体系集约化、专业化、组织化、社会化的有效途径，所以土地流转这种趋势不可逆转成为必然。

粮食安全直接关系到人民的生活水平和经济的发展速度，也关乎国家的稳定和谐。因此国家始终将粮食安全放在首位。［3］为了确保粮食安全，有些学者指出需要在保证流转土地用途和性质不变的情况下，加快土地流转。［4-5］土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。目前全国许多县市在试点土地流转，基层政府对推进土地流转积极性很高，但有些学者指出目前土地流转的发展趋势对未来的粮食安全造成了极大威胁。［6-7］在此背景下，我们选择了全国开展土地流转最早的滕州市西岗镇进行调查研究，分析土地流转对粮食生产的影响，探讨土地流转过程中土地流转对粮食安全的影响与对策，以期为土地流转过程中国家粮食安全提供借鉴。

一、研究设计

1.研究区域

西岗镇位于滕州市西南，全镇有72个行政村，8个办事处，全镇计有33501 户，户籍总人口116229人，其中农业人口73418人，土地面积79 平方公里，常用耕地面积4064 公顷，人均占有耕地0.76 亩。

选择西岗镇作为土地流转对粮食安全的影响与对策研究的典型区域主要基于以下几个方面:第一，西岗镇是全国小城镇改革试点镇、全国千强镇，经济发展速度较快。第二，西岗镇是山东省重点商品粮生产基地之一，主要从事小麦玉米一年两作种植方式，土地流转后，小麦玉米产量均达到8250kg/hm2。第三，西岗镇土地流转开始早，成立了全国首个土地流转服务中心，建立了土地流转市场，由镇土地流转服务中心负责对土地流转规模经营的指导服务和监督管理。第四，西岗镇土地流转速度快，规模大，模式多样化，土地流转相对比较规范。

2.研究方法

研究方法采用走访调查、数据查阅。

(1)走访调查:于2011年9 月-2012年9月进行，随机抽取西岗镇辖区的24个行政村进行调查，每个村随机调查100 户农户。为了正确反映土地流转对粮食安全的影响，调查组成员深入田间地头调查，对土地流转前后粮食生产生长过程进行全程记录。

(2)数据查阅:本研究查阅西岗镇经管站2006 -2011年农经统计报表。

二、研究结果与分析

1.土地流转对粮食耕种的影响

由表1 可见，土地流转促进了大型机械的运用，促进了新技术、新品种的推广。土地流转前的37.3kw 的拖拉机已经不能满足深松铲的动力需求，而使用74.5kw 的新式拖拉机不仅可以带动深松铲作业，还可以提高犁地幅宽及播种幅宽，从而提高机械作业效率。土地流转前粗放的施肥方式已不能满足现代化生产的需要，流转后机械播施测土配方肥，大大提高了肥料利用效率，为粮食丰产打下基础。土地流转前种子品种杂、乱、多，不利于提高粮食产量及品质，流转后使用当地推广的新品种比以前的品种更适应当地的气候，有利于单产的提高;统一品种还可以提高粮食商品化率，如生产的强筋小麦统一供给面包加工厂，弱筋小麦供给饼干加工厂，可以提高商品化率，增加收益。流转后玉米免耕精播机等现代化机械的运用简化了补苗间苗工作，增加了产投比。

表1 土地流转对粮食耕种的影响

2.土地流转对粮食田间管理的影响

土地流转促进了田间管理方式的科学化。由表2 可以发现，流转前流出方为了方便省事，一次性大量基施底肥，后期不追肥，这种方式不适合小麦、玉米的生长发育需肥规律;流转后流入方通过专家指导在适量施足底肥的情况下，在小麦返青期，玉米大口期适量追肥，并配合浇水，符合两者生长发育的肥水规律，为粮食丰产提供更有利条件。在病虫草害防治方面，流转后机械喷药比流转前的人工喷药大大提高了作业效率。土地流转前，外出务工的农民，等到“三夏三秋生产”时回家把粮食收完再种上后继续外出务工，中间不进行任何田间管理，而部分在家务农的为了方便，减少投入水电费，在土地过于干旱时，浇上一次水，即采用常规灌溉方式;土地流转后，流入方把心思全部用在粮食生产上，根据作物肥水规律适时适量灌溉，为亩产的提高打下坚实地基础。但是由于农田基础水利设施不健全，土地流入方怕政策不稳，担心加大投入后，农户收回土地，增加风险，所以目前土地流转前后农田基础水利设施没有改变;农田灌溉方式仍是大田漫灌，由于土地不太平整，为了方便灌溉，流入方在种植时需要起垅，一方面浪费土地面积，另一方面需要增大不必要的投入。如果改善水利设施，发展喷灌技术，灌溉时既不用起垅，又可以提高水分利用效率。然而土地流转期限时间短，水利基础设施建设投入大，流入方害怕投入后还没收回成本，地就被收回，所以不敢投资，影响了农业现代化进程。

表2 土地流转对粮食田间管理的影响

3.土地流转对粮食收获的影响

由表3 可以看出，土地流转可以促进机械化收获，大大提高生产劳动效率，解放生产力。土地流转前小麦使用人工收获，即使用镰刀手割，割完后运到公路上利用路过的汽车碾压脱粒，脱完籽粒的秸秆为了方便省事堆在一起焚烧;这一方面影响交通安全，另一方面秸秆焚烧污染空气。土地流转后，由于规模化生产，小麦使用机械收获、机械运输，劳动效率大大提高，小麦秸秆全部还田，增加了土壤养分，改善了土壤理化性状，提高了有机质含量，进而提高下季作物产量和品质。既不会出现秸秆焚烧污染空气，又不会在公路上晾晒影响交通。土地流转前玉米使用人工收获、人工运输;一方面人工收获、人工运输浪费时间，另一方面收获后秸秆大部分通过焚烧处理污染了空气;土地流转后玉米收获时使用机械收获、机械运输比流转前的人工收获、人工运输效率大大提高;比如1 亩地的玉米如果使用人工收获，需要花费1个青壮年劳力2 天的时间，而使用玉米联合收割机只需要10 分钟左右的时间，这大大提高了效率，解放了生产力，解放出来的这部分生产力可以从事其他商业劳动，提高了流出方的收益。同时，流转后玉米使用机械收获后，秸秆全部还田，既增加了土壤养分，改善了土壤理化性状，提高了有机质含量，进而提高下季作物产量和品质，又不会出现秸秆焚烧污染空气。土地流转前，玉米收获后，把玉米摊晒在公路上脱皮脱粒，一方面严重影响交通，另一面，公路上的小石粒等杂物混入玉米中，影响粮食品质;而土地流转后，玉米集中堆放在场上，脱皮后集中存放风干，待风干后脱粒保存或出售，很好的解决了前面的问题。

表3 土地流转对粮食收获的影响

4.土地流转对粮食产量、商品化率的影响

土地流转后，由于种粮效益低，流转后大部分粮地“非粮化”，造成粮地总面积显著下降，导致粮食总产降低，进而威胁粮食安全。由表4 我们可以发现，土地流转促进粮食单产的显著提高，流转后小麦玉米分别比流转前提高了1883.5 kg/ha、1927.5 kg/ha，而粮地总面积显著下降，导致粮食总产下降，小麦玉米总产分别比流转前下降34.2%、35.4%，威胁粮食安全。由于土地流转后促进了规模化，集约化，机械化生产，流入方加大对粮食生产的科技投入，改善耕种、田间管理方式，引用新品种，采用新技术，实行统一耕种、统一品种、统一施肥、统一病虫害防治、统一收获等标准化生产，提高了粮食单产、粮食品质、粮食商品率。虽然土地流转提高了粮食商品率，但总体上粮食商品率仍很低，丰收后，卖不到好价钱。一些流入方待价而沽现象经常发生，刚卖出去第二天就后悔，觉得自己卖亏了，本可以卖个粮食食用的价格，却卖了饲用的价格。

表4 土地流转对粮食产量的影响

5.土地流转对收入、流转价格的影响

由图1 可以看出，土地流转后农民从每亩土地得来的纯收入为1525元，虽然比土地流转前每亩得到的纯收入低124.7元，但农民一年从每亩土地上至少解放出来6 天时间，这些时间用来从事其他商业劳动，按最低工资标准每天40元，6 天时间挣了240元，这样算来土地流转后流出方农户至少比流转前每年每亩土地增收115.3元。土地流转前每年每亩作物净收入703.2元，流转后达到1532.3元，比流转前每年每亩增收117.9%，达到829.1元。土地流转后流入方每年每亩净收入715.3元，流出方农户每年每亩净收入1525元，两者每年每亩净收入总和为2240.3元，比流转前两者每年每亩净收入总和1649.7元高590.6元，实现了流入方和流出方的双赢，土地流转促进了流入方和流出方收入的增加。

由于土地流转价格不好控制，流转双方纠纷时有发生，有些地块的流转价格还停留在几年前的流转价格水平上，导致土地流转价格不合理。许多农户在看到土地流转给流入方带来的效益后，想提高流转价格，而流入方以合同签订为由拒绝提高，由此造成纠纷较多。其他一些潜在流出方农户知道已经流出土地的农户遇到的价格纠纷问题后，开始排斥土地流转，影响了土地流转的进程。而土地流转后的规模化生产，提高了粮食产量，增加了流入方的收入，一些尝到甜头的流入方想扩大规模，购置新机械，引进新技术，进而提高效益，增加收入，但是苦于无资金周转，没法实行。

图1 土地流转对收入的影响

6.土地流转对耕地面积、用途及去向的影响

由图2 可以看出，土地流转前用于粮食生产的这1700hm2耕地，流入农户手中的面积占流转耕地面积的83%;流入专业种植合作社的面积占流转耕地面积的15%;流入企业的面积占流转耕地面积的1%;流入其他主体的占流转耕地面积的1%。目前土地流转主要局限在农户之间的转让、互换，这不利于土地的规模化生产。流入企业的面积占流转耕地面积太小，不利于粮食商品化率的提高。

图2 流转出耕地去向

由图3 可以看出，从开始土地流转到现在总共流转耕地面积1700hm2，占总耕地面积的41.8%;流转后粮食种植占51%，冬暖大棚蔬菜种植占32%，蔬菜种植占6%，其他经济作物种植占11%。粮地“非粮化”占49%。流入方希望流转价格越越来越低，流出方关注流入方效益，希望流转价格越来越高。流转双方追求收益最大化，加上粮食作物生产效益没有种植经济作物高，流转出粮地容易改变种植模式。调查发现70%的小规模流入方在种粮效益不能继续提高的情况不愿从事粮食生产，而流转入农户的耕地占流转总耕地的83%，所以粮食种植面积面临大幅降低趋势。虽然土地流转前后，耕地面积没有变化，但是土地流转后粮地“非粮化”倾向严重，粮食种植面积较土地流转前降低，而且有大幅度降低的趋势，威胁粮食生产安全。［8］由于冬暖大棚蔬菜种植效益高，加上当地政府鼓励发展高效农业，近年来种植面积不断扩大，又由于其固定投资成本高，不容易改回粮食种植，成为造成粮地“非粮化”的一个主要原因。而粮食种植效益低，又缺乏监管指导，种植面积逐年下降，是造成粮地“非粮化”的根本原因。蔬菜和其他经济作物种植固定投资小，政策引导到位，可改为粮食种植，是缓解粮地“非粮化”的一条可调控途径。

图3 流转出耕地用途

三、完善土地流转机制，确保粮食安全对策研究

从前面的分析可以看出，由于粮食种植效益低，缺乏监管，粮地“非粮化”倾向严重，粮地总面积大幅下降，导致粮食总产降低，威胁粮食安全;而农田基础水利设施少、粮食商品化率低、土地流转价格纠纷、土地流转不规范等问题又影响着土地流转进程，因此，在今后的土地流转过程中，必须完善土地流转机制，确保国家粮食安全。

1.通过加大对粮食生产的重视力度，健全农村土地承包经营权流转管理机制

地方政府要加大对粮食生产的重视力度，发挥政府在土地承包经营权流转中的引导作用，［9］逐步建立健全农村土地承包经营权流转管理机制。成立相关监管部门，根据土地流转前粮食产量，制定粮食生产目标，加大农业科技投入，提高粮食单产，稳定粮食总产，确保土地流转进程中粮食总产逐年稳中有升。政府加大对粮食种植扶持力度，逐步提高粮食种植效益，缓解粮地“非粮化”趋势。把粮食生产目标分摊给各种粮大户、粮食种植专业合作社，完成目标给予奖励，完不成目标给予处罚，情节严重者取消其土地使用权。政府搭建农村土地流转市场平台，成立农村土地流转服务中心，统一组织流转合同的签订、签证、归档管理，依法加强土地流转及规模经营的指导服务和监督管理。加大对土地流转的宣传力度，逐步建立完善农村就业、合作医疗、养老保险等社会保障体系，［10-12］解除农民土地流转的后顾之忧。积极发展农民粮食种植专业合作组织，引导、鼓励、支持农民以土地承包经营权入股的形式进行合作生产，积极营造有利于农户粮食种植专业合作组织发展的环境，加快农村基础设施建设，调整好农业结构，推进粮食种植产业化经营，确保粮食安全。

2.通过加大公共财政投入和政策扶持力度，加快科技推广、农田水利基础设施项目建设

政府加大公共财政投入，加大宣传力度，强化粮地规模经营的政策扶持，促进土地流转规模化发展。强化政策对种粮大户、粮食种植专业合作社、粮食产业化企业的激励作用，逐步提高种粮大户、粮食种植专业合作社、粮食产业化企业的补贴标准，并优先安排种粮大户、粮食种植专业合作社、粮食产业化企业的科技推广、农田水利基础设施建设项目，使种粮大户、粮食种植专业合作社、粮食产业化企业得到更多的支持。［13］鼓励银行和各种金融投资机构简化土地流转经营的贷款手续，积极为农村种粮大户、粮食种植专业合作社、粮食产业化企业发放贷款，确保流转土地所需资金到位。在此基础上，建议政府制定相关优惠政策，加大对土地流转经营的金融资金投入。对粮地规模经营主体要从财政资金、金融贷款、项目安排以及用地等方面予以倾斜，切实提高其经营和辐射的带动能力，增强土地流转后续力。

3.建立健全土地流转价格指导机制，提高农民参与土地流转的积极性

加强对土地流转价格的统计、监测和分析，通过农村土地流转信息平台等多种途径和方式，向广大农民提供土地流转价格信息，探索开展土地流转价格评估工作，建立健全本地区农村土地流转价格指导机制，并实行动态管理，实行土地保底分红与二次返利，提高土地流出方在土地增值收益中的分配比例;同时对于流转出土地的农户，进行就业指导和技能培训，提高农民参与土地流转的积极性。

4.加大招商引资力度，加强市场合作，提高粮食商品化率，促进粮地流转规模化

地方政府加大招商引资力度，加强市场合作，提高粮食商品化率。引进农业龙头企业，引导农业企业以“公司+基地+农户”和发展订单农业等模式，建立农产品原料基地。引进、整合、集聚人力、资金、技术等资源，完善基础设施，提高粮食商品化率，增强粮食产业竞争力。把农村粮食种植专业合作社作为推动土地流转的重要载体，鼓励、扶持、引进农村能人、专业大户和龙头企业创办或领办各类粮食种植专业合作社，连片开发农户流转的土地，使土地流转不再局限于农户之间的转让、互换，扩大流转入企业的粮地面积，提高粮食商品化率，促进粮地流转规模化。

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