我国碳税征收问题研究--基于产业结构的视角

● 赵 凯 张 娜

自18世纪工业革命以来，人类使用化石燃料的规模不断扩大，温室气体的排放量也急剧增加，全球气候变暖已是不争的事实。因而，“碳减排”成为国际社会普遍关注的问题。大量实践证明在众多的“碳减排”措施中，征收碳税是各国实现“碳减排”的有效的经济措施之一。当前，“低碳经济”已逐步成为国际共识，各国都根据本国国情探索低碳经济的发展道路。我国也充分认识到发展低碳经济的必要性，十八大首次单篇论述了“生态文明”，并第一次提出了“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”、“建设美丽中国”，把生态文明提高到了总体布局的高度。但是，由于我国经济发展方式较为粗放，目前建设低碳经济的形势较为严峻。

改革开放30多年来,我国能源产业结构经历了漫长的演进和优化过程,但是仍然面临着能源利用效率偏低、单位能源用量的碳排放量居高不下等问题,这显然与我国能源产业结构密切相关。相对于行政管制和其他经济手段，能够有效地调整和优化我国能源产业结构的手段之一就是征收碳税。因此,我国加快制定和征收碳税具有重大的现实意义。

一、我国征收碳税的必要性

（一）日益抬头的贸易保护主义

原美国能源部长朱棣文在2009年3月17日的众议院科学小组上称，将不排除以“碳关税”为手段来保护美国制造业，前提是别的国家如果没有实施相关的温室气体减排措施。在金融危机和欧洲债务危机的大背景下，少数发达国家在贸易领域磋商并制定了包含“碳关税”条款的国内法案，还酝酿在相关国际组织提出将“碳关税”纳入国际贸易规则。虽然对进口产品征收“碳关税”的做法是以环境保护为名，行贸易保护之实，在当下是违反WTO基本规则的，但是欧盟航空业碳排放交易机制仍于2012年1月1日生效。此后，全球多国强烈反对欧盟强征碳税，并酝酿反制措施，但是欧盟的态度未有实质性松动。直到2012年12月初，欧盟气候行动专员康妮·赫泽高表示：“在国际民航组织(ICAO)明年秋季大会之前，欧盟委员会暂停向进出欧洲的航班征收碳排放税。”虽然在强大的外部压力和“报复威胁”下，欧盟暂时妥协，但是一旦外部环境缓和，航空碳税问题又会升温。所以，我国应该认清当前的国际形势，审时度势加快国内碳税的征收步伐。这样既粉碎了欧美国家进行贸易保护的动机，又可以将国内碳税收入用于支持本国企业的节能减排和产业结构优化。

在当前国际形势下，我国必须及时制定相应的节能减排措施，走低碳发展之路，要将应对碳关税作为我国产业结构转型和升级的动力。我国长期以来都实施出口导向型发展战略，但是出口的产品主要以高耗能的低端产品为主，碳含量相对较高。如果“碳关税”在西方国家开征，则必然会冲击到我国的出口贸易。因此，对我国来说，在我国征收碳税是一个改变经济结构、发展绿色经济的重要机遇。

（二）我国能源消费结构严重失衡

我国作为全球能源生产和能源消费的大国之一，到目前为止，在世界总能耗中所占比例已经达到11.5%。继美国、俄罗斯之后，我国已经成为全球第三大能源生产国以及继美国之后的第二大能源消费国。在我国能源消费结构中，煤炭的消耗比重最高（占能源总消耗的60%以上）,其直接恶果就是大气中二氧化碳和烟尘的排放量大幅度提高。此外，太阳能、地热、风能等其他清洁能源利用较少，其在总能源消费中的比重还不足10%。

伴随着我国能源消费结构不合理等问题，我国还存在着能源利用效率低、能耗高，能源浪费严重，环境污染严重等众多问题。目前，第二产业仍然是我国能源消耗的主要产业，其能源利用率只有约32%，而美国则高达50%以上。因此，就这点而言，在我国征收碳税是十分必要的。如图1所示。

图1 2011年我国能源消费结构图

（三）产业结构升级迫在眉睫

随着改革开放的深入，在21世纪的头十年，我国抓住机遇，迎接挑战，使经济保持了较快较稳定的增长势头。但是，由于我国目前正处于工业化发展的重要阶段，高耗能的工业结构又是这个发展阶段的一个典型特征。因此，如何在发展中促进产业结构升级是我国经济增长的重中之重。

从产业结构的角度来看，我国第二产业的比重最高，第三产业次之，第一产业最低。从我国目前的工业结构来看，能源和原材料工业所占比例很高，而这些产业正是以高投入、高耗能、高污染为典型特征的“三高”产业。此外，近年来我国在高新技术产业方面取得了快速发展，很多电子信息设备的产量已经跃居世界第一，但是我国对这些产品只是进行简单的组装包装，并不拥有这些产业的核心技术和完整产业链。虽然，从总体上来看这些产业对碳减排有益，但是我国目前尚未拥有这些产业的低碳环节。因此，从优化产业结构的角度来说，在我国征收碳税也是十分必要的。如图2所示。

图2 中国历年GDP构成

二、征收碳税对我国产业结构升级的有利影响

虽然从理论上来讲，为了降低能耗和碳排放，调整产业结构是明智之举，但是一个国家的经济发展阶段决定了该国在这个时期的经济结构和产业结构。根据配第·克拉克的产业结构演进规律理论，在经济发展的不同阶段，主导产业依次交替，依次为第一产业、第二产业和第三产业。就我国而言，正处在以第二产业为主导的城市化工业阶段，这决定了我国目前的产业结构特征就是高耗能，因而现阶段对我国经济结构进行大规模的调整是比较困难的。但是，我国不能走发达国家“先污染，后治理”的道路，而是应该在发展中进行治理，实现低碳经济,在发展中利用碳税促进产业结构升级。

（一）利用碳税鼓励企业技术创新

创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。目前，我国产业结构中存在的一系列问题正是由于我国长期依赖技术引进，自身缺乏鼓励技术创新和技术持续进步的有效机制而产生的，而技术进步恰恰是实现产业结构升级的重要前提。因此，对我国来讲，创建一个能够对技术进步提供激励的创新机制对技术创新的持续性和方向性提供有效保障具有重要的意义。

目前，我国现存税制还存在诸多弊端，对在低碳经济环境下企业的技术创新很不利。因此，政府在征收碳税的过程中，应当弥补现行税制的不足，对那些高新技术产业和企业在给予税收优惠和财政补贴的同时，应当与其他的优惠方式结合起来并且加大优惠力度，而对于缺乏技术创新的传统产业应当通过征收碳税加以限制。此外，对于企业具体的技术研发活动也应当以税收减免的方式给予支持，以带动企业进行技术创新的热情。另外，可以用碳税收入来建立一些专项基金，用于研究可再生能源以及低碳技术，将经济支撑作为发展低碳技术的坚强后盾。目前，我国正处于转变经济发展方式的战略期，国家应当充分抓住机遇，大力发展低碳技术，鼓励技术创新，并发展低碳技术向促进产业结构升级的高度迈进。目前，一些传统落后产业一般都是能耗较高的产业，而新兴朝阳产业能耗较少。从这个角度来讲，征收碳税对我国产业结构的升级具有很好的促进作用。

（二）利用碳税主动发展低碳产业

改革开放以来，我国经济取得了惊人的发展，但是我国的产业结构也受到了国际环境的影响。目前，由于国际市场的引导，我国很多产业和行业的产品以高排放、高污染为特征，客观上造成了多年来我国碳排放的大幅度增长。而在我国实施出口导向型政策的背景下，这些产品往往远销国外，并在我国经济中占据非常重要的地位。加入WTO后的前5年，我国对外贸易快速发展，外贸依存度不断上升。2003年我国外贸依存度首次超过50%，达到51.9%，2006年达到67%，较2001年提升28.5个百分点；此后平稳回落，由2006年的67%回落至2011年的50.1%。2006年以来，我国外贸依存度总体呈现回落态势，这表明我国转变经济增长方式取得了初步成效，经济增长正由外需拉动向内需驱动转变。在经济增长很大程度上还依赖出口的情况下，我国必须对出口产业中那些“三高”产业征收碳税，并提高出口产品的附加值，以适应全球低碳经济的发展趋势，增强我国出口产业的国际竞争力。

此外，我国作为“世界加工厂”，在承接来自发达国家的一些产品生产和产业时，应当适当提高门槛并加以选择。例如，可以使用碳税适当限制一些生产低端、能耗高的产品的产业，并以此促进我国产业结构的升级。目前，从我国经济发展的实际情况来看，在未来较长时间内，我国仍然需要承接发达国家的一些产品的生产，因此必须在这个现实的选择面前做出最好的选择。可见，利用碳税主动选择低碳产业对我国发展低碳经济至关重要。

（三）利用碳税促进低碳消费，从而抑制高耗能产业的发展

由于发达国家已经进入了后工业化时代，其对一些较低层次产品的市场需求催生了我国许多资源和劳动密集型产业的发展，并且在我国经济中占据着举足轻重的地位。然而，这样的生产模式对我国的长期发展是不利的。因此，政府可以利用碳税来促进低碳消费，即除了对那些生产高耗能产品的企业征收高碳税外，还应当对消费高耗能、高污染产品的企业和个人征收高碳税，以此改变消费者的产品消费结构，从而抑制生产这些产品的产业和企业的发展。

从发达国家的经验来看，在低碳经济发展初期利用立法抑制高碳消费是非常有效的。但是，当一国已经走上一条比较成熟的低碳之路，产业结构已经有了适当程度升级，低碳消费已经成为一种习惯时，这些法律法规也就必须从历史舞台退出了。因此，我国也应当在不同的发展阶段对碳税的征收做适当的调整。

（四）利用碳税促进产业内部的结构升级

虽然征收碳税对目前我国产业结构升级有着重要意义，但是各个产业内部企业的能耗效率参差不齐。例如，第二产业是我国目前耗能最高的产业，但并不说明其内部的所有企业都是高耗能、高污染的；同理，第一产业和第三产业中也不是所有企业都是低能耗、低污染的。

我国应在产业内部进行更多的有目的性的清查和整治工作，对不同企业实施有差别的碳税税率，促进产业内部的结构升级。国家应当充分利用碳税促使那些高能耗、低效率的小企业关停并转；而对于那些中型甚至大型企业则应当充分利用碳税使其向低碳发展方式转型。同时，应当更加严格地审查和审批企业的新增项目。相应地，对于那些低排放、低耗能的企业和项目应给予积极支持，征收较低的碳税或者免税，确保整个产业中低碳企业比重的上升。因此，我国必须在促进产业结构升级的同时，注重产业内部结构的合理性。

（五）碳税与市场机制的有效结合

通过竞争，市场机制能够使效率达到最优，国内外发展低碳经济的实践也很好地证明了这一点。建立“碳交易”市场不仅使碳汇资源在全社会实现最充分的流动和最有效的利用，而且就成本的角度来讲，为实现低碳经济，“碳交易”市场所用的社会成本也是最小的。因此，建立我国的“碳交易”市场，并且积极参与到国际市场中的做法对低碳经济发展具有重大的意义。

虽然征收碳税有利于优化我国的产业结构，但是政府制定的税率不一定最优，对我国的经济增长的影响仍有待商榷。因此，在征收碳税的同时，应当充分利用“碳交易”市场的竞争机制，即市场这个“看不见的手”，将二者紧密结合。这在促进产业结构优化和在国际化程度日益加深的今天，对于企业加强自身竞争力以及国际竞争力有着积极的作用。

三、征收碳税对我国产业结构升级的不利影响

从理论上讲，征收碳税有利于我国产业结构升级，但从现实情况来看，可能会造成不利影响。西方发达国家征收碳税是在其已经完成了工业化的基础上实施的，因此有足够的能力来承受征收碳税所带来的高成本。但是，我国目前正处于工业化的关键时期，加上我国的特殊原因，碳税的征收可能会对我国产业结构的升级带来一些阻碍因素。

首先，征收碳税可能加剧我国区域经济发展的不平衡。我国东部地区发展较早，其发展模式以轻工业为主，产品技术含量较高，耗能相对较低；我国中西部地区起步较晚，以发展传统产业为主，耗能比较高。2008年金融危机以后，新一轮的产业转移骤然提速，一些沿海产业向内陆转移，而这些产业往往都是资源和劳动密集型产业。征收碳税对于东部地区与中西部地区的影响有很大的差异。如果将两个地区的碳税税率一视同仁，就难免会加剧东西部地区的差距，加剧我国区域经济发展的不平衡，对我国产业结构的升级产生不利影响。

其次，征收碳税将导致我国企业生产成本的提高，从而使企业绩效不断降低。多年来，出口贸易对我国经济做出了巨大贡献，国际竞争条件的任何一点变化都能对我国经济产生很大的影响。出口是拉动我国经济增长的“三驾马车”之一，但是征收碳税将会对我国的出口企业造成不利的影响，并导致其国际竞争力不断下降。对本国企业而言，若碳税在实施过程中不但没有促进企业生产方式的转变，反而使企业由于生产成本提高、竞争力不足而被市场淘汰，这将对我国产业结构升级以及国家经济发展产生不利影响。

针对以上问题，我国在设计碳税税率时必须根据本国的实际情况，兼顾东部和中西部的差异以及对出口企业的影响，力争在促进我国产业结构升级的同时将其对经济造成的影响程度降到最低；并且，要与时俱进，在不同时期对碳税的征收要有不同的侧重点。

四、结论

本文主要从产业结构升级的角度来讨论我国征收碳税的影响。首先，由于环境问题、国际压力等原因，在我国征收碳税将是必然之举。通过征收碳税，政府可以鼓励企业进行技术创新进而促进产业结构升级；碳税与碳排放的有机结合也将很好地促进我国产业结构的升级；利用碳税，我国可以主动发展低碳产业，而不只是作为“世界加工厂”，从而使我国的出口产业更具国际竞争力；同时，碳税通过消费环节间接影响我国的产业结构；此外，征收碳税在理论上还可以促进我国产业内部的结构升级，使我国的产业布局更加合理。但是，征收碳税同样也会存在一些问题，比如加剧我国区域经济的不平衡，影响我国的经济增长等。因此，我国在征收碳税之前必须充分考虑到所有可能的不利情况，力求在促进我国产业结构优化的同时，将其对经济的不利影响降到最低。