税收优惠政策执行情况分析：以西部A省为例

● 袁玉洁

近年来，随着国家各项结构性减免税相关政策的出台，A省税务及相关部门主动融入A省发展大局，全面贯彻落实国家结构性减免税相关政策。2009年至2011年，共落实各项税收优惠191.61亿元，在固定资产基础设施建设、技术改造、高新技术研发、企业产能结构调整等方面都充分发挥税收调控作用，对推动地方经济发展和改善人民生活水平发挥了引导性作用。笔者对A省国、地税系统2009年至2011年税收优惠情况进行了调查了解，选择重点优惠政策项目，通过采集相关数据，以定性和定量相结合的方法，进行分析和思考。

一、案例详情

A省税收优惠政策主要涉及增值税、所得税、营业税、消费税、车购税等税种，2009年至2011年执行情况如下：

（一）增值税税收优惠政策执行情况

A省执行的增值税优惠政策分直接减免、即征即退和先征后返三种形式。主要涉及农林产品、农业生产资料、粮食及政府储备食用植物油企业、资源综合利用企业、黄金生产企业，残疾人用品及残疾人个人提供的应税劳务、农村电网维护费用，供热企业、废旧物资收购企业、铸锻件、新华书店、军用产品、宣传文化单位、三线搬迁企业、监狱劳教企业及增值税起征点以下等16个项目。这些减免税项目涉及领域，从增值税主体看，有生产单位、个人和低收入纳税人；从增值税客体看，有农产品、农业生产资料、粮油、残疾人用品等。减免税的受益者范围不仅是生产企业和销售者，也包括消费者，因此受益范围较广。据统计，A省2009年至2011年共享受增值税减免103.37亿元。其中：福利企业退税13570万元，森工综合利用2672万元，钾肥产品退税361875万元，抵扣固定资产进项633062万元，达不到起征点个体工商户征前减免11947万元，其他政策性减免增值税（含宣传文化单位、废旧物资、三线搬迁等）10612万元。

（二）企业所得税优惠政策执行情况

目前企业所得税优惠主要涉及支持小型微型企业发展，承接东部地区产业转移、促进产业优化升级、支持金融发展、支持西部大开发等项目。全省3年来享受企业所得税减免企业近2300余户，共享受企业所得税减免 76.27亿元。其中：2009年23.90亿元，2010年 21.92亿元，2011年30.45亿元。

（三）车购税税收优惠政策执行情况

主要含国家对特种车辆的免税政策和1.6排量以下车辆的减税政策，3年共减免车购税14,296万元。

（四）营业税、个人所得税、消费税及其他税种税收优惠政策执行情况

2009年至2011年，营业税减免22004万元，个人所得税减免3282万元，消费税减免6763万元，其他税种合计减免73393万元。

二、存在的问题

（一）农业生产者销售的产品是否为自产，政策上难以界定

现行政策规定，对农业生产者自产的属增值税农产品免税范围的产品才允许免税。随着国家对农业发展的支持力度不断加大，A省内涌现了大量从事果蔬种植、畜产品养殖、苗木种植的公司和专业合作社，这些企业是否全部为农业生产者，销售产品是否全部为自产产品，税务机关难以界定。核查农业生产者自产的产品时，通常根据种植面积、农作物的种植时间、天气及销售价格等方面来综合判断，但在日常征管中，税务管理人员不具备相关专业知识，对此难以做出正确判断。同时对增值税一般纳税人只有购进农业生产者自产的免税农产品时才允许使用收购凭证抵扣税款，但在实际执行中，因收购凭证是企业自开自扣，这就决定了其不可能向增值税专用发票那样建立一整套防伪开票、认证系统。

（二）是否达到起征点难以准确核定

提高增值税的起征点是国家鼓励和支持个体经济发展，促进下岗失业人员再就业的一项重要举措。为进一步确保这一税收优惠政策贯彻落实到位，全省2009年至2011年为起征点以下个体户免征增值税124030万元。在落实这项政策的过程中，引发了很多难以解决的问题。由于起征点临界点税负差距的加大，准确核定纳税人的销售收入、合理确定征与不征的范围显得尤为重要。以A省国地税系统现有的征管手段，对个体工商户的销售额是否达到起征点并没有科学合理的确定依据，只能根据投资、规模、地段、人员等因素来评估其销售收入。对于相对集中的市场，一般情况只能采取一刀切的办法，全部放弃征收，这样不仅损失了税收收入，同时也丧失了税收的公平意义。

（三）企业享受税收优惠政策的资格确认还有待进一步完善

1、资源综合利用企业存在问题。由于企业购进原料与供应方无购销合同且大部分使用普通发票，未经过防伪系统交叉比对，为此企业单方提供的购量、价格和票据是否准确不好把握，账实核对难。另外，最核心的参废比例不好确定。按政策规定，凡列入国家《资源综合利用目录》的废料，在建材产品投料中比重 （体积）占30%以上，方可享受增值税即征即退优惠。税务部门往往只能以质检部门的抽样检测数据和企业提供的投料单及记录簿确定废料掺兑比例，很难保证其准确性和科学性。

2、民政福利企业存在残疾人挂名不上岗现象。国家在税收政策上明确了企业残疾用工的比例和最低人数，个别企业就在这上面“做文章”，存在残疾人长期挂名不上岗、临时“客串”、一证多户等现象。还有不少残疾人在多个企业挂名上班，存在残疾人的实际上岗率达不到规定标准的现象。

（四）限期执行的部分鼓励性优惠政策影响投资者积极性，不利于可持续发展

在目前经济发展的关键时期，有些税收优惠政策尤其是西部大开发税收优惠政策执行期限将满，无疑将在一定程度影响外来投资者的积极性，容易导致投资者只投资一些投入少、周期短、风险小、利润高的行业，造成区域产业发展不协调，不利于地方经济可持续发展的要求。

（五）税收优惠政策的落实及管理还存在薄弱环节

1、优惠产业范围偏窄，企业享受优惠政策的门槛高。从促进区域经济协调快速发展的角度讲，现行优惠政策涉及的产业范围偏窄，企业可以享受税收优惠政策的标准（门槛）偏高，难以适应地区的经济、产业结构水平与发展需求，如享受西部大开发企业所得税优惠政策的企业占企业所得税纳税户的比例仅为7.94%，对促进地方优势和特色产业快速发展的作用与力度有限。

2、税收优惠政策的局限性减弱了低利润企业的竞争力。现行的企业所得税优惠政策主要局限于A省人民政府2003年发布的文件，而2007年3月16日以后成立的新办企业不能享受此政策。由于企业所得税属于收益税，企业只有在盈利的情况下才能真正享受到优惠政策，对亏损企业而言，难以享受到优惠政策。这部分企业无法真正享受到所得税优惠政策，相对于利润水平高的企业，其市场竞争力进一步弱化。

综上所述，在宫颈炎患者中实施人性化护理干预能够有提高患者用药依从性，从而使预后效果得到明显提高，是有效的护理方案[12]。

3、当地环境资源薄弱。生态压力大，对资源、环境破坏性企业的税收优惠政策资格的审批确认，目前尚难以体现保护资源环境和绩效评价优化的理念。

三、若干建议

（一）进一步推进西部大开发所得税优惠政策，适当降低优惠“门槛”，加大优惠力度

由于西部区域地理、人文、经济环境差异较大，各地有着不同的优势与特色产业，但这些产业及企业规模不大，生产研发技术不够先进，中小型企业偏多，很难享受较高“门槛”的西部大开发税收优惠政策。因此建议适当降低西部特色产业企业享受西部大开发税收优惠的“门槛”，充分帮扶这些适合西部各地区的优势与特色产业快速健康发展。适当下调符合国家鼓励类产业的主营业务收入占企业总收入的比例至65%左右，使更多的企业尤其是中小型企业得到大开发税收优惠政策的扶持。这样可以充分利用税收优惠来吸引外来资金对西部地区的基础设施建设、工业发展、产业结构调整等获利回收期较长的项目的投入，推进西部工业经济全面、协调可持续发展。

（二）增加税收优惠税种与优惠形式

我国税收结构特点是流转税比重较高，这在西部地区更为突出。在实施西部大开发过程中，应考虑拿出一定比例的营业税对一些急需发展扶持的产业项目进行优惠扶持。凡符合国家鼓励类产业和经国务院核准确定的西部各地区的比较优势与特色产业，可给予适当比例减免的优惠；对新办的交通运输、公路建设、水利、水电以及供水燃气等企业在企业所得税优惠基础上，给予一定的营业税优惠减免。

（三）充分利用好民族自治县企业所得税优惠政策

A省属于多民族地区，全省共30个县，其中7个为民族自治县，民族县比重大。依据《中华人民共和国企业所得税法》第二十九条规定 “民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分，可以决定减征或者免征。自治州、自治县决定减征或者免征的，须报省、自治区、直辖市人民政府批准”的要求，目前A省各民族自治县尚未能享受该项优惠政策，希望各级政府及有关部门积极反映争取，尽早享受此项税收优惠政策。

（四）加强对农产品行业的税收征管

1、尽快出台农业生产者自产农产品免税管理办法。对自产农产品免税按照申请、税源管理人员调查核实、上报审批的程序进行，实地调查核实农产品种植面积、产量、销售价格等详细资料，同时基层税务机关应及时掌握本地区种植农产品种类、当时市场销售价格、年度产值等数据，以便于税源管理人员参照行业标准严格管理。

2、区别核算社员与非社员的购销业务。对合作社销售非本社成员生产的农业产品将不再享受免税优惠政策，对合作社既有社内购进及自产部分，又有从社外农户购入的应分别核算，凡未分别核算的，全部按规定征收增值税，同时健全财务核算，要求专业合作社应配备会计人员，建立各项财务制度并做到账务健全，对账务不健全的，取消其免税资格。

（五）尽快出台资源综合利用相关配套政策

建议相关部门出台有关配套税收政策，鼓励企业技术革新，调整充实现行《优惠目录》。现行《优惠目录》只有类别、序号、综合利用的资源、生产的产品、技术标准五个栏目，没有对企业生产工艺提出要求，对企业增值税优惠也没有时间限制。这不利于促进企业技术进步，不能充分发挥税收促进技术进步和产业升级的推动作用，也不利于保护资源环境。建议在资源综合利用过程中，有技术成熟、节能环保等方面具备优势的先进工艺出现后，对原应逐步淘汰的落后工艺生产的产品设定享受增值税优惠的时限，对暂时还没有更先进的工艺可替代的工艺生产的产品，取消税收优惠。

四、实际意义

（一）进一步促进了循环经济的发展

（二）进一步促进了产业结构优化，A省特色经济和优势产业初步形成

西部大开发等税收优惠政策的实施，为西部地区国家鼓励类企业和从事基础设施建设的企业减免了大量税款，突出了企业所得税优惠政策对产业发展的引导和激励作用，有效吸纳国内资金、技术和高新技术企业进驻A省，对加快A省资源的开发和利用，合理调整产业结构和经济结构，引导企业向鼓励类产业发展发挥了积极作用。近年来，A省着力打造的十大特色优势产业，包括煤化工、新能源、新材料、盐湖化工、有色金属及加工、油气化工、装备制造、特钢、特色纺织、生物等产业。通过落实企业所得税优惠等相关优惠政策，减轻企业的税负，扶持关系A省长远发展的重大产业和项目，增强了A省的经济实力，同时增强了企业的发展后劲和市场竞争力。

（三）进一步促进了“三农”蓬勃发展

落实农产品税收优惠政策，使A省内特色养殖、特色种植和示范农业区蓬勃发展，为社会主义新农村建设和农民增收提供了极大支持，同时通过对A省内国有粮食购销企业给予免征增值税的优惠，使粮食购销企业可以充分发挥杠杆调节作用，提升了种粮农民的生产积极性，农牧业效益提升。截至2011年年底，四个现代农牧业示范(实验)区和H流域八个百里万亩(万头)工程正在建设，已建成5个百里万亩(万头)基地，特色农作物种植比重达到80%以上。已有各类专业合作组织2500家，龙头企业245家，省级以上龙头企业实现销售收入40亿元，同比增长16%，农产品加工转化率达到30%，农牧民从产业化中获得收入6.6亿元。建成了D国家农业科技园区，75%的纯牧业村建立了生态畜牧业专业合作社，建设了一批生猪、奶牛标准化规模养殖场，推进了良种工程、防疫体系和质量安全检测体系建设。实现了粮油产量稳中有增，畜牧业健康发展，粮食总产量103.4万吨，油料总产量36.1万吨，蔬菜总产量143.6万吨，肉类总产量28.8万吨，粮食产量连续四年突破百万吨，肉类、蔬菜产量均达到历史最高水平，农牧业效益进一步提高。

（四）进一步促进了社会的和谐发展

第一，缓和危机冲击，促进平稳发展。增值税转型，是中央应对全球性金融危机，实施结构性减税的重大举措之一。这项政策和其他经济领域的重大调控决策，展现了中央应对危机的坚强决心，提升了市场信心，也拉动了A省工业制造业的投资和发展，带动了经济平稳发展，促进了社会和谐稳定。

第二，对小微企业的政策支持，有力保证了小微企业的生存和发展。

第三，对福利企业减免税，补充了企业流动资金，减轻了企业资金周转困难的负担，拓宽就业渠道，尤其是拓宽残疾人就业门路，为残疾职工提供了工作岗位，使企

业和社会都得到了实惠。据统计，截至2011年底，全省民政福利企业达到22户，吸纳残疾人就业1319人。为政府解决和改善残疾人就业，促进社会和谐发展发挥了重要作用，取得了良好的社会效益。

第四，对农村金融机构的税收优惠，支持农村金融发展，解决农民贷款难问题。

第五，对公租房、廉租房、周转房等租金收入免征营业税，保障民生。