专员办履行外国政府贷款监督检查工作职责之探讨

● 杨凤琪

2011年财政部制定下发了《外国政府贷款项目监督检查办法》，文件明确授权专员办对所属地区外国政府贷款项目进行监督检查，这对于专员办来说是一项新的工作职能，需要尽快掌握有关政策精神，探索有效的工作方法，迅速打开工作局面。因此，本文拟就专员办如何履行好监督检查工作职责，适当结合工作实践，谈谈一些思考和体会。

一、加强外国政府贷款监督管理的重要性

合理有效利用外国政府贷款，是我国改革开放的重要内容之一，加强外国政府贷款监督管理也十分重要，其重要性主要表现在以下几个方面：一是外国政府贷款是我国的主权外债，是条件优惠的资金。不仅要用好这些贷款，使之充分发挥应有的效应，更要管理好这些贷款，切实维护我国主权外债的信誉。二是利用外国政府贷款是我国引进外资的重要方式之一。改革开放以来，我国利用外国政府贷款取得了显著的经济和社会效益。三是一些区域和领域对国外优惠贷款资金仍有持续的需求。根据党中央、国务院部署，今后一个时期仍将认真贯彻稳定利用外资规模的方针，继续有效利用外国政府贷款。四是外国政府贷款管理工作中还存在着权责不统一、管理职责不到位、转贷行为不规范、还款责任不落实等问题。规范和加强对外国政府贷款项目的监督检查，有利于督促各有关机构严格遵守制度规定，防范和纠正违规行为，提高贷款资金的使用效益。

二、监督检查制度及要求

自2006年以来，财政部先后出台了多项有关外国政府贷款管理的规范性规章制度，其中与专员办监管职责密切相关的主要有四个文件，即《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部令第38号）、《财政部关于印发〈外国政府贷款管理规定〉的通知》(财金[2008]176号)、《财政部关于印发<外国政府贷款项目绩效评价暂行办法>及有关评价指标的通知》（财金[2008]24号）、《财政部关于印发 〈外国政府贷款项目监督检查办法〉的通知》（财金[2011]117号）。这四个文件对专员办履行外国政府贷款监督管理职责的授权，是层层递进的，实现了由过去的受托监管到直接履行监管职责的转变。

（一）《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部令第38号）

该办法是财政部于2006年制定下发的，是外国政府贷款管理的纲领性文件。文件规定“财政部对贷款、赠款实行统一管理，对贷款、赠款活动进行政策指导、协调与监督”，明确了财政部的主管职责和主体地位。

（二）《财政部关于印发<外国政府贷款管理规定>的通知》(财金[2008]176号)

该通知规定，财政部门作为政府外债的统一管理部门，会同有关部门对贷款借、用、还全过程实施管理与监督。其中第四十一条规定，“财政部驻各地财政监察专员办事处根据财政部委托，对项目贷款资金、配套资金的落实与使用情况，转贷和采购工作的合规性，项目单位的财务状况，贷款项目的财务管理、会计核算、实施进度、竣工验收以及运营计划的实施情况等进行检查”，第四十二条规定，“财政部按照关于绩效评价的有关办法组织开展贷款项目的绩效评价工作，绩效评价结果将作为进一步完善贷款管理、制定相关政策以及安排贷款的重要参考”。该文件明确了专员办可以根据财政部的委托，开展外国政府贷款项目相关检查工作，同时也明确了财政部要按相关规定开展外国政府贷款项目绩效评价工作。

（三）《财政部关于印发<外国政府贷款项目绩效评价暂行办法>及有关评价指标的通知》（财金[2008]24号）

该通知规定，“专员办按属地原则负责所在地中央贷款项目的绩效评价工作。专员办应根据单个项目绩效评价中发现的问题，及时提出改进和加强贷款项目管理的意见，并负责督促贷款项目执行单位落实”，明确了专员办按规定开展绩效评价的工作职责。

（四）《财政部关于印发〈外国政府贷款项目监督检查办法〉的通知》（财金[2011]117号）

该通知规定，“财政部驻各地财政监察专员办事处（以下简称专员办）对所在地区的项目进行监督检查”，“监督检查的对象包括项目单位和与项目有关的财政部门、转贷银行、采购公司、供货商等其他单位”。其中第十一条明确规定了监督检查的具体内容，主要包括项目财务制度的建立和执行情况、项目的实施进度以及影响项目实施的问题、项目申报过程的合规性等十二项内容。该文件明确了专员办作为外国政府贷款监督检查机构的主体地位，也明确赋予了专员办对外国政府贷款项目的日常监管和重点检查的工作职责。

三、监督检查工作方式和方法

开展外国政府贷款项目监督检查，对于专员办而言，是一项新的富有挑战性的工作，需要讲究方式和方法，以做到有的放矢，取得事半功倍的成效。

（一）与省财政、转贷银行等部门单位加强日常沟通联系，收集基础资料，掌握基本情况

专员办对外国政府贷款项目管理信息的了解相当于是一片空白，必须依靠当地财政部门、转贷银行等，了解有关情况、信息，并虚心学习相关监督管理的经验、方法，只有这样才能尽快进入角色，迅速打开工作局面。

（二）开展日常检查和重点检查

《外国政府贷款项目监督检查办法》赋予了专员办开展日常检查和重点检查的工作职责。日常检查是指专员办对项目实施各环节进行的经常性检查。重点检查是指由会计、审计等方面的专业人员对项目进行的全面、深入检查，同时专员办每年应当选取部分项目进行重点检查。因此，专员办应当根据工作需要，合理安排一些日常检查和重点检查工作项目，从真实性、合规性和有效性入手，及时发现和纠正有关问题，促进外国政府贷款项目有序健康发展。

（三）开展重点检查的方法

1、选择检查对象。专员办开展外国政府贷款项目检查工作，可能涉及的被查对象有五个，即项目单位、财政部门、转贷银行、采购公司、供货商。对此，可采取四种选择方法：一是选择项目单位，对项目实施各环节有关情况开展专项检查；二是选择相关机构，对其职责履行及项目管理情况开展专项检查；三是对重点项目涉及各相关机构管理实施情况，开展全面检查；四是对重点机构涉及所有外贷项目有关管理实施情况，开展全面检查。

2、把握三条主线。一是相关机构履行职责情况。如《外国政府贷款管理规定》第十一条规定，项目单位履行包括科学、合理地编制可行性研究报告，根据项目实施中发生的变化及时办理报批手续，制定贷款偿还计划、按时足额偿还贷款等八项职责。检查工作中，要熟练掌握这些职责规定，将每条规定都作为检查线索，逐条对照检查，核实其是否认真履行了应尽的职责，是否存在违纪违规现象和问题。二是项目建设全流程。外国政府贷款项目建设的全过程由多个不同环节组成。一般说来，这个过程主要包括：申请立项——实施建设——管理运营——还本付息。检查时也应顺着这条脉络从前往后查、从始查到终，使检查工作更加全面、细致、高效。三是贷款资金的“借——用——还”全过程。在外国政府贷款项目管理规定中，贷款资金的支付、偿还、银行账户的开设等均有明确的相应规定，检查时应按照规定对资金流程进行详细检查。

3、开展重点检查。重点检查的手段主要包括听取汇报、查阅档案资料、审核会计账目、核查原始凭证、现场盘点清查、分析性复核、外部延伸检查等七项。其中，前四项手段在以前工作中用得较多，并卓有成效。但是，在检查工作中，除了前四项手段之外，更要用好后三项工作手段，以提供更多更生动的事例，便于发现一般档案资料之外的东西。如去年对某项目设备采购内容检查中，就大量地采用了“现场盘点清查”手段，对设备到货进度、设备型号变化或种类变化、设备安装调试、设备配套、设备运行状况、设备先进程度、设备能力发挥程度等，作出一系列的客观分析、判断和评价，找出问题的症结所在。此外，由于对外国政府贷款项目开展检查的工作对象有五个，项目建设链条长、环节多，外部延伸检查应成为常用工作手段之一。

4、将绩效评价贯彻到检查中。一是将绩效评价的理念贯穿到检查工作中。对外国政府贷款项目开展绩效评价，有利于客观、公正、科学地评价项目的实施效果与影响，总结贷款项目实施和管理的经验，及时纠偏补漏，进一步规范和加强贷款管理，促进贷款项目管理效能的提高和可持续能力的增强。二是灵活运用绩效评价的工作方法,深化检查成果。专员办已连续多年开展了外国政府贷款项目绩效评价工作，并形成了一套行之有效的工作方法和评价方法。如果将其熟练掌握和灵活运用到检查工作中，必使检查与评价二者相得益彰。三是对项目进度及其成效作出评价。在检查工作中，无论是对在建或是完工项目，都要按照绩效评价的指标体系及其要求，对其完工进度、项目目标实现程度、工程管理及实施质量等进行必要的客观、公正、科学的评价，并有针对性地提出改进和规范的意见和建议。

四、对发现问题的处理处罚

根据财政部文件规定，对外国政府贷款项目开展监督检查已成为专员办的重要工作职责任务，对检查发现的问题如何做好纠正处理，直接关系到国家政策的严肃性，关系到财政部及专员办的监督管理的权威性，同时也将直接影响到项目建设的成败。因此，对发现问题的处理处罚，务必做到依法处理、宽严适度，促进贷款项目持续顺利进行，并走上规范健康发展的轨道上。

（一）处理原则

一要坚持依法依规严肃处理的原则；二要坚持以促进贷款项目持续健康发展为目的；三要充分听取被查单位的意见，实事求是作出妥善处理；四要及时向财政部汇报请示。

（二）处理方式

根据在实际工作中的一些做法，总结起来主要有以下几点：一是提高规范意识，避免和杜绝相关问题的再次发生；二是建立健全会计核算制度办法，规范会计核算；三是按规定开设相关账户，并进行专账核算；四是强化项目管理，纠正错误行为，加快项目执行进度；五是及时制订还款计划，规范还本付息管理；六是调整账务、追缴款项、补办相关手续、追究相关机构及其相关责任人的责任等处理。此外，还可采取向财政部上报《案例专报》、向所在地人民政府专题报告和向所在地项目单位和相关机构全面通报等方式，扩大影响面，放大监督成效。对此，可视具体情况而定。