我国农村小额公共工程建设中的问题、成因及对策研究

● 徐 虹 徐淑丽 杨志倩 张聪聪

农村小额公共工程主要是指存在于农村的水利灌溉、乡村道路、农村水电、农村沼气、草场围栏以及人畜饮水等一系列规模较小、投资较少的基础工程,这类工程也被统称为“六小工程”。该类工程建设对于改善农民的生产生活条件，带动农民就业，增加农民收入，优化农村的整体环境氛围起到了重要作用。党在十八大报告中指出：“……解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，……要深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件……”。而农村小额公共工程作为与农民日常生产生活最为密切相关的基础设施，在进一步推进新农村建设的进程中占据着重要地位。

2001年中央经济工作会议和中央农村工作会议提出:农业和农村基础设施建设“既是结构调整的基础条件，也是带动农民直接增收的重要途径”。据此，中央加大了对农村地区的补助力度，我国广大农村地区也开展了轰轰烈烈的公共工程建设。经过十几年的发展，农业生产条件有所改善，农民居住环境和生活质量均有所提高。但是，在农村整体面貌得到改善的同时，我国农村小额公共工程建设也存在着不少亟须解决的问题。

一、我国农村小额公共工程建设存在的主要问题

（一）工程供给与需求不相符

经济学理论认为，由于供给者和消费者间存在着信息的不对称，供给者往往忽视了，或者无法满足消费者的消费需求，这会导致公共产品的供给与需求不相符。将这一理论应用到实际，从我国农村小额公共工程的供给内容来看，在项目建设前的决策阶段，一项工程能否赋予实施是由政府决定的，有些甚至是部分领导“拍脑袋”的结果。而真正与小额公共工程建设具有密切利害关系的农民却无法参与立项决策，最终使得涉及农村长远发展的公共工程，例如农村公路、水利灌溉等的供给出现严重不足，而不切实际的 “花园城镇”、“样板农村”等“面子工程”却花样百出、层出不穷。

从我国农村小额公共工程目前的供给规模来看，也与农民的需求总量相差甚远。在我国农村，基础设施主要由中央政府、地方政府、村集体组织和农民混合供给。但在一些底子较差、财政困难的偏远落后地区，本着谁受益谁负担的原则，修坝、修渠、修路、供电等小额公共工程仍实行以农民“自给自足”为主的供给机制。农村基础公共工程的建设筹资主要由农民自己承担，这无疑加重了农民的负担，也导致了我国农村小额公共工程供给的不足。以农村水利灌溉为例，2011年我国农村有效灌溉面积为6168.16万公顷，虽说较2001年的5424.94万公顷有一定程度的上升，但也只占到我国农村耕地总面积的50.68%，尚有近一半的耕地没有配套的灌溉条件。小额公共工程供给短缺的状态，既影响了农民生产的积极性，也不利于新农村建设的顺利推进。

（二）工程建设过程混乱

我国农村小额公共工程一般规模较小，建设周期较短，在新农村建设过程中所受的重视总体来看是不够的，由此也导致了一系列问题：一是建设缺乏整体规划，村干部可以随意变更投资计划和建设规模。有些县政府甚至将上级政府的安排全盘推翻，在投资总额不变的前提下，私自改变建设规划，导致建设资金和社会资源无法得到有效利用。二是工程招投标、合同签订均不规范，工程质量难以保证。在农村小额公共工程建设过程中，经常出现以下问题:多次转包和广泛分包，项目负责机制混乱；合同签订不规范，条款不清；工程建设无人监理，偷工减料现象严重。三是工程财务管理不合格。部分本被安排用于小额公共工程建设的资金被挪作他用，或者是本被用于这些项目的专款大量被村干部套用、侵占，甚至成为部分村干部的“腐败宴”。在账目管理方面，村组织对于小额公共工程建设很少建账，即使建账也存在账目混乱、违规违纪的问题。这些现象的存在致使建设资金使用效率降低，建设项目质量低下，基层政府腐败滋生。

（三）工程建成后“有人建、无人管”

近十几年来，我国农村小额公共工程的建设取得了较大的进步。但是，由于后期缺乏养护和管理，致使很多农村公路、水利设施处于严重损坏状态，既浪费了财政资金，也影响了新农村建设的效果。以道路为例，由于建成之后没有及时有效地养护，农村公路在大型载重车辆通行一段时间后，变得坑洼不平，在下雨天路面积水严重，车辆行人根本无法行走，这影响了当地居民的生产生活。同时，由于路况缺乏专人监管，靠近公路的住户私自侵占道路，致使道路无法顺利通行。

二、我国农村小额公共工程建设问题成因分析

（一）缺乏科学规划和合理决策

长期以来，由于基层政府缺乏项目储备意识，项目时间要求紧，造成项目前期工作不充分、缺少考察调研和科学论证。有些项目勘查设计不深入不细致，往往在没有充分准备的情况下仓促申报，这些反映了农村小额公共工程建设决策不够科学，立项不够规范，缺乏整体的长期发展规划。

另外，当前我国农村小额公共工程供给决策机制是“自上而下”的，即供给决策主要是政府而非农民做出的。在这一决策机制下，提供什么样的农村小额公共工程、提供多少，以及通过什么渠道来提供，都是由政府部门依照自己的主观判断，想当然地设定的，而这样做出的决策往往不合理，与广大农民的实际需求严重脱节。但是，政府部门依然把这些可能出现错误的想法付诸实践，甚至强迫农民接受。

（二）缺乏有效的绩效评估制度

政府的绩效评估是政府为了提高整个政府组织的绩效而采取的对多元产出进行评估的衡量机制，对农村基础工程建设的评估是政府绩效评估的重要方面。目前地方政府对农村小额公共工程建设的评估存在着 “形式主义倾向”，政府的绩效评估往往重数量轻质量、重投入轻管理。政府绩效评估的主要内容是4E指标，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）和公平（Equity）。在市场机制中，公平性很难界定，因此对世界上大多数国家而言，政府绩效评估主要用于评估政府工作成绩和行政效能。而数量、比率等可以量化的标准较为直观，因此量化指标就成为各国政府在绩效评估中使用最多的评估手段。特别是在中国，由于缺少“用手投票”和“用脚投票”的约束机制，因此对政府部门行为的约束主要依靠上级政府的监督和考核，但有时下级政府的政绩本身就是上级政府成就的组成部分，双方利益具有一致性，因而监督缺乏足够的动力。而且由于上级政府和地方政府之间存在信息不对称，委托代理链条较长，监督成本过高。基于效率的考虑，上级政府会疏于监督甚至不予监督，造成监督制度的软化。因此，最终对地方政府行为起决定性作用的就是上级政府的考核制度。中央政府通过设定经济增长、税收收入、就业等易于量化的指标来评估地方政府的执政能力和当地居民的福利水平，并间接传达其政治意图。对于下级官员来说，数字也是体现自己工作成绩的最有说服力的证据。因此，数量化的指标几乎成了我国唯一的评估标准。政府在评估农村小额公共工程建设的成效时，其评价标准仅包括投入资金的数目、公路里程、自来水普及率等。绩效评价机制的不完善是导致政府对农村小额公共工程只注重前期投入，忽视后期管理和维护的重要原因。

（三）缺乏完善的养护机制

我国农村小额公共工程养护机制的不健全主要表现在以下几个方面：一是养护主体不明。由于各级政府缺乏小额公共工程养护观念，对建养并重的认识深度不够，因而工程的养护主体模糊不清，没有稳定的养护主体。二是养护资金不足。在农村小额公共工程的养护上，民办公助的形式使得养护资金筹措困难，而养护主体不明确也导致养护资金缺少稳定的来源。三是养护方法不当，养护人员不专业。在技术管理上，既无统一的标准和规范，也无专业和科学的指导，农村小额公共工程的养护方法普遍不当。而相应配套的养护人员也常由乡镇政府委派当地村民或村干部担任，不能很好地履行养护的职责。

三、完善我国农村小额公共工程建设的政策建议

（一）重构农村小额公共工程的供给机制

1、建立以农民需求为导向的“自下而上”的决策机制。首先，政府应该公开农村小额公共工程的供给信息，实现供求信息的对称；其次，建立合理的农民偏好表达机制，使农民的需求偏好表达成为农村小额公共工程供给机制中的关键环节；再次，要规范农村的“一事一议”制度，给予农民充分的权利，让农民参与小额公共工程供给的决策，从而保证农村小额公共工程供给的有效性。

2、构建多元化的农村小额公共工程供给机制。当前我国农村公共产品的供给匮乏，国家用于农村建设的公共资源有限，要改变这种局面需要引进市场机制，合理划分政府和市场在提供农村小额公共工程等农村公共产品上的职责与范围，同时应当引入民间资本来参与农村小额公共工程的供给，构建一个多层次、多主体的农村小额公共工程供给体系。

（二）加强监管力度，保障资金的使用效益

1、做好农村小额公共工程的管理工作。在建设农村小额公共工程之前应进行预算，聘请专业人员来对工程造价进行测算，以保证预算价格的科学性、合理性。然后由审计部门将工程造价的预算结果和说明交给项目建设部的领导小组，由领导小组集体讨论、确定工程造价标的。此外，为确保工程质量，审计部门应组建工程质量监督组，并向施工现场派遣工程质量监管员，对建材质量和施工质量进行监管。总之，要落实领导责任制，对农村小额公共工程的管理工作，要做到层层负责、层层落实。抓好各类管理，要做到公平、公正、公开，对每一批公共资源的调运和使用都要安排人员进行管理。

2、加强农村小额公共工程建设中的资金管理。对于农村小额公共工程建设过程中的财政资金，一方面可实行“三专”管理（专款专用、专账核算、专人管理），确保资金封闭运行，防止寻租行为的发生。另一方面，对于资金使用情况可构建适应农村特点的监督机制，形成一个涵盖财政、审计、社会舆论的广泛监督体系，并且以专业性较强的财政监督和审计监督为重点。此外，有效监督的前提是信息公开，且信息披露应包括立项、预算编制、预算执行、工程进度等重要环节，有效防范资金使用过程中的内部人控制，抑制腐败的滋生。

（三）做好农村小额公共工程养护管理工作

1、理顺关系，明确责任。要对农村水电、公路、沼气等工程实行长期有效的管理，必须理顺关系，完善相应的责任机制。制定小额公共工程养护、养护管理机构建设和养管费用筹措，以及养管人员队伍建设等方面的规定，出台一系列办法和实施细则，并在养护机制、资金、人员等方面予以认真落实。应结合当地实际制订出一套切实可行的养护管理办法，建立相应的规章制度，明确养护质量评定标准。要有与之配套的奖励机制，逐级签订养护责任合同，使实际工作有章可循，措施到位。建立责任追究制度，增强相关领导干部的责任感，并制定相关的激励机制，提高干部职工的积极性，从根源上使工程养护得到保证，发挥养护资金最大效益。

2、组建队伍，确保稳定。农村小额公共工程具有点多、面广、线长、管理难的特点，要对农村小额公共工程实行长期有效的管理，各乡（镇）还必须建立一支强有力的养护队伍，成立办事高效、面向社会的养护管理机构，对农村小额公共工程进行检查，做到建养并重。工程养护是一项长期性、连续性的工作，所以它要求养护队伍保持相对稳定。另外，要对养护工作人员进行养护知识培训与技术培训，提高养护人员的技术水平和实际操作水平，以此完成劳动力的就地转移。这样既可以增加当地老百姓的收入，又能降低养护成本。

3、发挥农民在农村小额公共工程养护中的主体作用。要进一步引导建设好“四议两公开一监督”工作法和“一事一议”制度，坚持群众自主原则，尊重农民群众意愿，让广大农民自觉参与到农村小额公共工程项目养护工作中来，充分调动农民群众在小额公共工程养护中的积极性，发挥其主体作用。各村要通过多种形式、多种途径，对农民群众进行深入的宣传教育，防止农民损害农村基础设施，让广大农民都为农村基础设施管护尽一份心，出一份力。让爱护基础设施、维护环境秩序成为每个群众自觉的行为，形成一个良好的设施管理环境。坚持“谁受益、谁管护”的原则，各村要积极探索切实可行的日常管护办法。基层对小额公共工程设施的维护和管理，可以通过村民“一事一议”筹集基金，或采取村民投工投劳的方式进行。对于农民自主参与、直接受益的建设项目，要通过政府资金引导，通过以奖代补等方式，引导农民投工投劳、投资投物做养护。