城镇化中住房制度的理论分析框架和相关政策建议

◎ 黄海洲 汪 超 王 慧

当前住房制度面临的问题

过去十几年来，房地产行业快速发展，对中国GDP 的贡献不断增加，成为中国经济增长的支柱产业，与此同时，居民的人均居住面积也在扩大，但居民可支配收入上涨的速度远低于房价增速，房屋支付率在下降，买不起房仍是难题。目前的房地产市场面临两个方面的问题，一方面是住房市场自身面临的问题，另一方面则是住房市场与经济发展之间的矛盾。

（一）住房市场面临的问题

我们认为目前的住房市场主要面临着五大问题：

商品房房价过高。房价上涨有多方面原因，包括经济增长周期因素、政策推动因素、货币因素、土地因素及供需等。此外，房子的金融属性在房地产市场发展过程中得到不断加强，逐渐成为居民一种保值增值的投资资产，从而更加推高了房价。

住房保障效率低下。目前我国保障性住房的供需缺口仍然较大。这主要是因为保障性住房难以像商品房一样给地方政府带来经济回报，在财政缺口的紧迫压力和高额土地收益的诱惑下，“民生”被让位于“经济”。

住房分配不平衡。由于较大的贫富差距，使得少数人占据了多数房，住房空置率高，也造成对社会资源的浪费。

住房向福利化倒退。福利房与商品房之间巨大价差正成为一种强力的刺激和驱动将已被房改政策封存多年的福利分房冲动重新唤起。近几年，一些部委、央企甚至于高校进行带有福利性质的分房和建房，引起了广泛的社会讨论。

住房消费过于超前。主要体现在两个方面：（1）首次购房年龄偏低。链家地产市场研究中心与光大银行2010年合作完成的一份报告显示，北京首套房贷者的平均年龄只有27 岁，而在英国为37 岁，在德国和日本为42 岁。反映在房价不断攀高背景下，大多数人存在购房恐慌心理，购房需求提前释放。（2）商品房单套面积较大，国内的住房面积通常都能达到90—120 平方米，面积过大，远超日本、韩国和我国台湾地区的水平。

（二）住房市场与社会发展之间的矛盾

除了住房市场自身的问题之外，住房与社会发展之间的矛盾也是目前面临的难题：

首先，地方政府房价调控目标与社会预期存在较大落差。2011年间600 多个城市出台了房价调控目标，但绝大多数市政府将房价控制目标设定为增幅不高于或低于GDP 增幅与人均可支配收入增幅，被称为涨价目标或者涨价标准，这些调控目标与社会预期存在较大落差。

其次，调控对自住性住房需求存在一定的积压效应。目前首套房贷款首付比例、贷款利率和公积金贷款购房的利率仍高于2008—2011年的利率水平，这使得首套房信贷门槛提高，购房成本增加，负担、压力增大，抵消了消费者因房价增幅回落可获得的受益空间，使首套购房者难以分享房地产市场调控的成果。

第三，保障性住房融资与管理机制不健全。目前我国保障性住房建设尚未形成一套完备的金融支持政策体系。保障性住房建设融资渠道不畅，特别是出租型保障性住房，资金投入大、利润少且回收期长，甚至无利润或负利润，又缺乏相应的担保和保险政策，没有明确的风险补偿机制和激励机制。

住房制度的演进及面临的挑战

过去十几年住房制度也发生了一系列的重大变化，按时间排序可大致分为四个关键年：

第一个关键年是在1998年，国发23 号文《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，该《通知》停止了福利分房制度，是住房制度的一次根本性变革。

第二个关键年是2003年，国发l8 号文《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，首次明确将房地产定位成国民经济的支柱产业，提出要“充分认识房地产市场持续健康发展的重要意义。房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。”

第三个关键年是2008年，国家针对房地产出台了一系列调控政策，但在金融危机爆发后，为了维持稳定的经济增长速度，国家政策迅速从“两防”改为了“一保”，即保增长、扩内需、调结构，房地产政策的态度也相应改变。

第四个关键年是2010年，地产调控政策达到历史上最严厉水平。从政府的态度可以看出，这次房价调控是坚决的，从政府政策出台的力度和密集度透露出一种信息：房价不降，调控不停。

值得注意的是，无论是l998年、2003年，还是2008年、2010年，当时的住房政策变化都基本上是反应式的，是对危机环境下的“条件反射”，而非基于顶层设计。

2013年是“十二五”规划的关键一年，在经济全球化、区域经济一体化、贸易自由化的大背景下推进国内经济发展水平，必然面临许多新的挑战与机遇。党的十八大报告中己明确提出了未来的产业转型方向：即“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”可见推进城镇化是未来一段时间我国经济增长方式转化的一条主线，而城镇化的稳步推进离不开住房制度的顶层设计。

住房制度的理论框架设计和政策建议

（一）理论框架设计

我们把住房制度所涉及的方方面面抽茧剥丝后，剩下的其实就是三个最核心的要素：地权、房权和税收。根据这三个要素，我们构建了住房制度的三维模型，任何住房制度的设计都可以包含于三个核心要素之中。

地权：主要是指土地所有权，可以分为完全私有，部分私有和完全国有。

由于我国土地所有权均为国有集体所有，因此我们根据支付土地出让金的方式划分为全额、部分、无。

房权：主要是指不包含土地的房屋，即地上部分，可以分为全产权，部分产权和无产权。

税收：税种包括交易环节税、持有环节税、以及针对租金收入的所得税等等。税率可以分为高、中、低、负四档。当税收为负时，其实就是住房补贴。

我们将此作为后续分析和顶层设计的理论框架。

（二）中国特色的住房制度顶层设计

以下我们结合地权、房权和税收三维模型，分别针对不同市场类型（商品房市场和保障房市场）和住房类型（商品房、租赁房、经济适用房含两限房、廉租房），希望可以提出有效的住房制度解决方案（见图）。

1.商品房

（1）定位

商品房对应的应该是最高收入，中高收入，以及少部分的中等收入家庭。目前中国城镇家庭户均住房套数接近1，但是由于最高收入家庭通常拥有多套住房，与此同时，保障房体系不完善，大部分家庭（不论是否具有支付能力）都瞄准了商品房市场。这种结构上的错配一方面使得商品房市场过度发展，另一方面又突显了商品房供不应求。

商品房应该属于“全额土地出让金+全产权+低／中／高税收”的组合。

目前我国经营性用地采用招拍挂出让方式，开发商拍地时向地方政府支付土地出让金，使用权通常分为70年和40年两种；税收主要集中在交易环节，而在持有环节较少且税率低。先不论给房产权设定一定年限的合理性，毕竟其对供需基本没有影响；而土地政策涉及地方政府财政问题，因此一时间也难以做出较大的变革。那么，唯有从税收角度改变政策。

（2）税收的必要性

与别国比较，中国住房的交易成本处于中等水平，但是持有成本处于最低水平。正是因为如此，最高收入人群拥有多套住房，并且还在房价下降时继续买入，而一些中高收入和中等收入家庭却无法拥有自己的住房（中低收入以下的家庭的住房问题应该通过保障房体系解决，不在这里考虑）。这种结构上的错配使得大部分房子空置，极大的浪费了社会资源。与其直接调控房价，不如使用税收工具调控供需。物业税的征收可以实现房地产资源的优化配置、为地方政府的财政收入提供稳定长期的来源，同时可以增加房地产投机成本，起到抑制房价的作用。长期来看，征收物业税是大势所趋。

（3）政策建议：使用物业税调节商品房供需结构

征收条件：产权界定明晰，税率税基合理，违规惩戒有力。首先，在开征物业税之前要理顺所有权的关系。对集体所有的农基地，小产权房等要明确产权关系，对家庭拥有房产的数量和价值都要有系统的统计，为征税做好法律基础。其次，在制度制定方面，建立物业评估系统，对税率的制定要考虑居民的支付能力和地方政府的财政需求，同时，地方财政要公开透明化，建立更直接的纳税人监督机制。再次，在实际操作过程中，要建立高效率的收税平台，要完善法律制度督促纳税行为。任何一方面都是一个复杂的过程，需要反复讨论和验证，因此先采用试点，再全国推广更为实际。

征收范围：自住房可以享受一定的优惠，以区别拥有多套物业的情况。例如：对首次购房者购房税费相应减少，免物业税；对两套住房以内的家庭免物业税；对两套住房以上的家庭采用累进税率，根据拥有住房套数的增加相应提高税率；对于别墅等特别高档的住宅，可以按照国际上的普遍做法，征收高于2.5%的税率。各省市可以根据自身的实际情况确定不同的税率及其累进方式，以体现区域差别性。

2.租赁房

（1）定位

租赁房对应的应该是最高收入和中高收入家庭（供给方），以及中等收入和中低收入家庭（需求方）。最高收入和部分中高收入家庭可能拥有多套房，可以成为这个市场的供给方；而部分中等收入和中低家庭可能还未买房，或者本身可能已经有房，但是因为工作或者学习等地点距离居住地太远，因此需要在再租一套房，从而成为这个市场的需求方，这种需求可能是短暂的，也可能是长期的。

租赁房对于供给方而言，应该属于“全额土地出让金+全产权+低税收”的组合；而对于需求方来说，应该属于“无土地出让金+无产权+零税收”的组合。目前我国商品房租赁市场的不规范主要体现在三个方面：一是租金的税率太高。如果出租房的业主进入一个规范的租赁市场，就要为租金收入支付20%所得税，考虑到业主还需要支付中介费、物业费、暖气费等，同时还要承受租户对房屋保护不够而带来的加速折旧，考虑这些之后的租金收入就显得过于微薄；二是对出租者的保护不够。例如擅自改变房屋用途，把别墅改成集体宿舍等等，从而导致了很多业主宁愿房子空置，也不愿进入租赁市场。三是对租户的保护也不够。合同通常比较短期，到期后出租者可以任意提升租金或者终止合同，这样租户就需要再次花时间找房子，成本提高，因此，大多数人都倾向于买房而不是租房。

（2）必要性

由于最近几年我国商品房市场发展过快，房价大幅上涨，不少高收入人群将买房作为一种投资的途径，追求的是房价上涨带来的资本升值，但是也导致很多房屋空置，形成了很大的资源浪费。规范租赁市场，积极促进租赁市场的发展，可以更好地运用存量房产，提高资源使用效率。

（3）政策建议：鼓励商品房租赁市场的发展

建议应该使用低税收或者补贴鼓励拥有多套房的业主进入租赁房市场，从而加大房屋的供给。国际经验来看，如法国，仅出租一套房屋的房主可以免税。如德国，拥有房屋两年以上的房主出租房屋时租金可以免税。大部分国家都允许房主从税赋中扣除各种费用，这些费用包括房屋折旧、贷款利息、房屋维修费、管理费及保险等。一个规范的租赁市场也可在一定程度上缓解中等收入和部分中高收入家庭的买房需求，对高房价也有一定的抑制作用。

3.经济适用房（含两限房）

（1）定位

经济适用房对应的应该是中等收入和中低收入家庭。中等收入和中低收入家庭在我国占比大，对于商品房缺乏支付能力；但与最低收入家庭还不一样，在一定的金融支持下，他们对经济适用房有一定的承受能力。因此这部分家庭的住房问题就需要用经济适用房来解决。

经济适用房应该属于“部分土地出让金+部分产权+负税收”的组合。经济适用房采用产权限制，成本定价的方式。政府拥有部分的地权和房权，因此减少土地出让金。并且配合金融支持或者社会保障支持，相当于负税收。自住一定年限后，房屋可以在二级市场交易，交易时的收益按照土地使用权和房产权的比例与政府分配。

（2）必要性

适合政府的投入能力。我国目前经济适用房（含限价房）的建设由政府出地及税费减免，而其发展滞后的最大的问题就在于资金投入不足使得建设无法开展。如果经济适用房定位于政府只拥有部分产权，那么政府仍可以取得部分土地出让收入，也符合政府的投入能力。

符合居民的支付能力。我国目前地价占总房价的比例大约在20%～50%，这部分若能减半，居民的购买能力将大幅提升，相比商品房更加适应中等收入和中低收入家庭的支付能力。而与现在经适房建设政府出地及税费减免相比，政府收取部分土地出让金，经适房的房价也会有一定的提高，挤出的这部分需求（主要是最低收入家庭）则由廉租房来解决。

（3）政策建议：改变产权结构，加大金融支持

制度方面：改变产权结构，对保障性住房建设立法支持。在保障性住房发展顺利的国家都非常重视法制建设，政府通过立法给予了保障性住房大力支持，保证了政策的权威性和有效性，并且在保障性住房定义、保障对象界定、住房保障的具体形式和操作方式等方面均有详尽、可执行性强的规定。

供给方面：保障房建设要因地制宜。我们根据国家统计局公布的35个城市2011年人均收入、家庭平均人数以及平均房价来计算90 平方米，30%首付，20年贷款，贷款利率8 折下的家庭月供收入比，计算结果显示，三、四线城市家庭月供收入比较低，对商品房承担能力较强，而一、二线城市的月供收入比则偏高。因此，一线城市和部分房价较高的城市更应该扩大保障性住房在整个住房市场中的比例；而三、四线城市保障性住房比例可适当降低。建筑面积也要因地制宜，同时考虑到5年后可上市交易，完全按照60 平方米建设恐怕难以满足居住要求，以及未来在市场上的出售需求。

需求方面：加大金融支持力度。世界上绝大部分国家都把信贷支持作为提高低收入者住房支付能力的重要手段。不管是直接买房补贴、租金补贴，还是低首付、低息甚至零利率贷款，抑或政府为购房者提供住房抵押贷款的担保，对中低收入家庭的购房或者租房需求提供了有力的资金支持。我国目前的公积金制度就是立足于解决居民的住房问题，但其作用没有得到最大程度上的发挥，未来应该更加充分发挥公积金的作用。甚至可以设想把养老金与公积金结合管理，年轻时买房，年老时养老，从而解决人生的两大重要问题。

4.廉租房：

（1）定位

廉租房对应的应该是最低收入家庭。最低收入家庭对居住的要求很低，也最容易提升满意度。考虑到未来城镇化的发展，初来城市的农民工根本无力购买住房，这部分人的住房需求也应该通过廉租房来解决。

廉租房应该属于“无土地出让金+无产权+负税收”的组合。廉租房的土地和建设资金均由政府提供，因此所有者为政府。负税收，即保障补贴，可分为实物配租和租金补贴，主要以实物方式，结合发放租赁补贴。实物配租是指以政府核定的低租金租赁给城市最低收入家庭，只租不售。租金补贴是指对目标人群发放补贴。

（2）必要性

配合我国城镇化进程。与老一代农民工不同，新生代农民工更倾向于留在城市。所谓新生代农民工主要指80 后的农村劳动力，他们目前已经占到外出农民工总数的58.4%，将逐渐成为外出农民工的主体。他们大多没有从事农业生产活动和经验和技能，因此，即使经济形势波动，就业形势恶化，新生代农民工也很少会返乡务农。他们脱离农业生产和向城市流动已经成为一个不可逆转的过程。新生代农民工最大的需求就两个：一是工作，二就是家。通过廉租房的模式有效解决农民工的住房问题。

维护社会稳定。解决最低收入人群的居住问题，对维护社会稳定意义重大。

（3）政策建议：增加供给是关键

立法支持，加大供给。廉租房与经济适用房还有所不同，廉租房土地和建设资金均由政府提供，因此廉租房成为对资金需求最迫切的保障性住房，如果资金投入不足，廉租房所受影响最大。大力建设廉租房，资金投入和土地分配都要落实。

把流动人口纳入保障。随着我国各城市间以及城乡间人口流动性的加强，城市中外来务工者和农民工的住房需求由于在保障范围外而得不到满足，仅仅是“有本地户籍的城镇人口”的保障范围将逐渐不能适应社会的变化。当低收入的流动人口租住的偏远地区的廉价房屋由于城市化进程推进或者修建保障性住房而拆迁后，这部分人群被迫移居更远的郊区，推动郊区房租的上涨，居住条件进一步恶化。因此，惠及非当地城镇户口的保障将是未来保障性住房发展的方向。