生态职能区划:区域生态补偿的区划基础

2013-08-28安晓明郭志远张可云

地域研究与开发 2013年5期

安晓明，郭志远，张可云

(1.中国人民大学区域与城市经济研究所，北京100872;2.河南省社会科学院，郑州450002)

0 引言

生态系统具有明显的外部性，以区域作为尺度的区域生态系统的外部性更为显著，由此也引起不少区域性的生态外部性问题，如跨界污染、区域生态冲突等等。协调区域间关系、有效处理区域生态外部性问题正是区域生态补偿的主要目的。此外，“生态不经济，经济不生态”的生态—经济鸿沟和我国生态系统服务区域相对落后的现状也亟待一种合理的生态补偿制度安排来进行调整。20世纪90年代开始，我国就开始了区域生态补偿的探索和实践，如退耕还林还草、天然林保护、风沙源治理、水源保护等大型重点生态工程的实施。随着京都议定书的推进，国际上碳权交易频繁进行，我国也相继开展了碳权交易、水权交易、飞地补偿等生态补偿形式的试点和探索。尽管生态补偿广受关注，但是由于我国生态补偿的研究起步较晚，生态系统类型复杂多样，而区域生态补偿较一般生态补偿更为复杂，我国的区域生态补偿还存在不少问题，其中首要问题是区域生态补偿的主客体界定，即“谁补偿谁”的问题，这其中涉及到区域生态补偿利益相关方的协调。不少学者试图对此进行研究，但大部分基于微观和纵向视角，或者就主体论主体、就客体论客体，将二者结合起来研究的较少;或者就是针对某一特定区域界别其主客体，如某流域生态补偿中主客体的界别。有些学者已经认识到，区域生态补偿的主客体问题看似简单，但因为各种因素的影响而难以辨别，亟需建立一种基于生态补偿的横向协调机制[1-2]。主体功能区划的提出为区域生态补偿提供了一个新的思路，即对国土空间进行功能分区，利用纵向和横向转移支付、专项资金等对限制开发区和禁止开发区进行重点补偿。国内一些学者也将主体功能区划作为区域生态补偿的指导并进行了相关研究[3-6]。即便如此，区域生态补偿的主客体及利益相关方识别仍是一个难题，而主体功能区划侧重的是纵向补偿上的指导，对于横向补偿难以给出指导性建议。为应对国内区域生态补偿实践的需要，迫切需要建立一个全国性的基于生态系统和政府职能的区划作为区域生态补偿的基础，以识别区域生态补偿的主客体，指导区域生态补偿实践。

1 生态职能区(划)的提出

1.1 生态职能区(划)的概念与内涵

目前对于生态职能区还没有相关的阐述，与之接近的有生态功能区划、行政区划，但是差异都比较大。生态职能区是生态职能区划的核心，是指以生态系统的保护和恢复为目的，打破行政区划界限，形成区域横向协调机制，有效行使政府生态职能的功能性区域。生态职能区划是一个基于生态职能区的区划，其目的是促进生态保护和政府生态职能的实施，依据的是生态系统的差异与联系和行政区划的差异与联系。基于以上考虑，将生态职能区划定义为:生态职能区划是指根据生态服务功能空间及区域的分异与联系规律，融合政府生态职能，将国土空间划分为不同的生态职能区，其目的是打破条块分割的部门管理体制，厘清生态系统中各政府的责任和权益，确保政府生态职能的有效行使，保护生态环境，维护环境公平和社会公正，促进区域和谐，实现区域经济、环境和社会的协调和可持续发展。

生态职能区划包涵4个方面的内容:1)生态职能区划将生态系统的保护与恢复和政府的生态职能相结合。政府的职能不仅仅是促进经济发展、维护社会稳定与安全、保障人民生活，还包括保护生态环境的生态职能。作为人类活动的重要主体之一，政府要对人类生存的环境承担相应的责任，积极履行生态职能，保护和修复生态环境，使其作为一种生态资本实现增殖。将生态系统的保护与恢复和政府的生态职能结合起来，正是政府职能转变的需要，也是生态环境保护的需要。切实保护生态环境，实现生态资本增殖，不仅能达到人与自然和谐相处，也为经济社会的发展带来持久的生态支撑力，最终实现经济、社会和环境的全面、协调、可持续发展。2)生态职能区划以生态服务功能空间及区域分异与联系规律为依据，更偏重联系。由于区域之间存在物质流、能量流和信息流的联系，并由此导致区际之间生态服务功能的空间流转。所谓生态系统服务功能的空间流转是指一些服务功能可能会通过某些途径在空间上转移到系统之外的具备适当条件的地区并产生效能，这是生态服务的自然过程和内在机理，也是生态补偿的内在依据[7]。生态职能区划不仅注重生态服务功能和区域在空间上的差异性，将其分成不同类型的生态职能区，更注重区域生态系统之间的内部联系，尽最大程度保留这种联系，使之统一在一个生态职能区中，以便生态职能区内部的横向沟通和协调，达到区域生态系统的共建共享。3)生态职能区划是一个混合性区划和引导性区划。从区划单元内在关联性可以将区划分为类型区(均质区)区划、功能区(极化区)区划和混合区区划;按照区划的主导功能用途划分为管理型区划、引导型区划、管制型区划和认识型区划[4]。生态职能区划属于混合性区划和引导性区划，这意味着生态职能区划兼有类型区和功能区的性质，其不只停留于对区划的认知，还要对其内部活动进行引导。4)生态职能区划是一个宏观性区划。与微观性区划侧重措施管理不同，生态职能区侧重目标管理。这意味着生态职能区划对国土空间进行划分，是从宏观层面上对生态系统保护和政府生态职能目标实现的引导和调控。

1.2 生态职能区的类型

区划的标准和方法不同，划分类型和结果也不一样。借鉴“核心-边缘”模型以及自然保护区中的核心区—过渡区—实验区模式[8]，将生态职能区分为生态核心区、生态辐射区、生态边缘区。生态核心区是指生态系统重点建设和保护、提供生态环境服务的区域，重点要保护完整的、有代表性的生态系统及其相应的完整生态过程。生态辐射区是指受到生态核心区生态系统影响和辐射、接受生态环境服务的区域。生态边缘区是指远离生态核心区、与其他生态职能区毗邻的区域。

1.3 生态职能区划的原则与方法

生态职能区划除了遵循一般区划的相对一致性、发生统一性和主导因素等原则之外，还应该遵循以下几个原则:1)生态系统完整性原则，即生态职能区应考虑生态系统的完整性，尽可能将同类型的生态系统划在一个生态职能区内，不人为割裂生态系统的内部联系;2)便于管理原则，即在考虑生态系统完整性的基础上还要考虑管理上的可操作性，一般不宜将管理幅度设置过宽，过宽不易协调;3)核心区与辐射区地域接近原则，即二者在地域上接近，生态联系紧密;4)可持续发展原则，即生态职能区划要求考虑生态系统的可持续发展。

区划方法有“自上而下”和“自下而上”两种。“自上而下”区划主要依据区域内部相对一致性原则，根据某些区划指标，首先进行最高级别单位的划分，然后依次将已划分出的高级单位再划分成低一级的单位，一直划分到最低级区划单位为止。其优点是易于掌握宏观格局，缺点是区划界线相对模糊且科学性不足，比较适用于大空间尺度的区划工作。“自下而上”区划主要依据区城共扼性原则，通过对基本单元指标体系的分析评价，首先合并出最低级的区划单位，然后再在低级区划单位的基础上逐步合并出较高级别的单位，直到得出最高级别的区划单位为止。其优点是区划界线清晰明确，但有可能产生跨区合并的错误，比较适用于中小空间尺度的区划工作[9]。生态职能区划采取“自上而下”和“自下而上”相结合的区划法对全国国土空间进行划分。

1.4 生态职能区划的步骤

1.4.1 划分生态职能区范围。借鉴《全国生态功能区划》中的50个重要生态功能区选取生态核心区，生态辐射区的划定则要引入一个生态系统辐射力模型，对核心区的生态辐射范围进行测算才能划定。陆大道借用物理学的概念，把城市辐射范围称之为城市辐射力的“力场”，辐射力的大小称为“场强”[10]。借鉴其方法和城市研究中著名的断裂点公式，将某一生态系统作为一定区域空间结构的核心，其具有生态效应扩散的功能并对周围的区域产生影响。因此，以区域的生态承载力作为评价区域地理场场强的综合变量，则某一区域与其以外任何一点可以建立辐射力模型。原断裂点公式为:

式中:dim为i城市到m点距离;dij为i城市到j城市距离;Pi，Pj分别为i，j城市人口数。找到断裂点后，根据城市规模计算角度权重，确定周边相邻城市分界线，绘出到断裂点的垂直线，经处理得到城市的大致辐射范围[11]。

参照该方法，将生态辐射力模型构建如下:

式中:Dim为i区域到m点距离;Dij为i区域到j区域距离;Si，Sj分别为i，j区域生态系统服务效益;Q表示区域生态系统提供服务量;P表示影子价格。Q可以用植被覆盖面积、森林覆盖面积、水源涵养量等来表示，具体因生态系统类型不同而异。找到断裂点m后，可以根据区域规模算出角度权重，从而确定周边相邻区域的分界线，再绘出到断裂点的垂直线，经过处理即可得到生态核心区的大致辐射范围。由此可把全国国土空间按生态系统类型划分为50个生态职能区，但是这样得到的生态核心区辐射范围并不是真实的辐射范围，还包括了生态边缘区在其中。因此所得到的每个生态职能区里分别存在两种类型区域，即生态核心区和非生态核心区。

1.4.2 估算生态核心区的生态辐射范围。防风固沙功能辐射计算方法[12]为生态职能区划提供了一种较为科学、客观的方案，即根据不同类型生态系统的特点，计算其相应的生态系统服务的辐射范围。水源涵养和防风固沙二者的辐射范围计算肯定是不同的。韩永伟等[12]利用沙尘粒子自沙面外移后在空中传输距离的经验公式估算大风条件下不同粒径沙尘的水平传输距离。在ArcGIS 9.3软件中以此距离作为缓冲区，沿防风固沙功能区边界画出两条主要风向线(西风和西北风)截取缓冲区，得到防风固沙功能的辐射范围。计算公式如下:

式中:I为沙尘粒子传输距离(km);u为大风时的风速，取17 m/s;μ为运动粘性系数，一般取0.14 cm2/s;ε为湍流交换系数，在风速较大时取105cm2/s;σ为沙粒密度，取1.4 g/cm3;d为沙粒直径，分别取10，20，400 μm;g为重力加速度，取10 m/s2。并且最后通过研究得出2006年黑河下游重要生态功能区植被的防风固沙功能可以辐射到北京、天津、河北、山东等15个省(市、区)，辐射面积达120.5万km2[12]。该步骤能根据各类型生态系统估算出大概的辐射范围，但是缺陷在于难以判断其辐射效益大小，譬如北京和上海都在黑河下游重要生态功能区的生态辐射范围之内，但二者的辐射效益是有着显著差异的，上海基本上不应被划到以黑河下游重要生态功能区为生态核心区的生态职能区内，而应划归到辐射效益更显著的生态职能区中。

1.4.3 在生态职能区内划分3种类型区域。取前述两步骤的优点，将得到的非生态核心区与生态系统辐射范围进行叠加，重叠部分即为生态辐射区，剩下部分为生态边缘区。至此，生态职能区中的生态核心区、生态辐射区和生态边缘区均已划定。

1.4.4 根据行政隶属调整生态职能区划。核心区和辐射区本应以自然地理覆盖范围为区划，但是基于政府生态职能的有效实施以及政府权、责、利的界定，将以县级行政区域作为区划单元，核心区若有可能则应具体到乡镇一级作为区划单元。所以还应根据行政隶属对所得到的区划结果进行相应调整，以便更有效地行使政府生态职能。

1.5 生态职能区划与其他区划的对比

生态职能区划和当前许多区划都存在一定的联系，如主体功能区划、自然区划、自然保护区区划、行政区划、经济区划、生态功能区划等等，特别是与生态功能区划及主体功能区划联系密切，三者都涉及到生态环境及承载力，都依据空间分异与联系规律，都致力于支持生态环境保护，促进可持续发展。但是它们之间的差异也是显而易见的(表1)。

表1 生态职能区和其他区划的比较Tab.1 The comparison of ecological functional division and other divisions

2 生态职能区划:生态补偿的区划基础

生态职能区划与区域生态补偿密切相关，区域生态补偿以生态职能区划作为其区划基础，生态职能区划对于区域生态补偿的实施起指导作用。

2.1 识别区域生态补偿的利益相关方

生态职能区划将国土面积划分为不同类型的生态职能区，各生态职能区内分别划定生态核心区、生态辐射区和生态边缘区。一般而言，生态补偿的主体是生态辐射区，生态边缘区也承担相应的生态补偿责任，生态补偿的客体则是生态核心区。如此一来，则能识别区域生态补偿的利益相关方(主要是指空间上的宏观识别，不包括微观地确定某个企业、个人为利益相关方)，明确区域生态补偿的主客体，“谁补偿谁”的问题得以解决。

2.2 实现区域生态补偿的内部化

对于那些生态系统产权和利益享受者难以确定的区域，生态职能区划也能促进其生态补偿的实现。因为生态职能区划将生态职能区作为一个整体，有利于实现区域生态补偿的内部化，减少生态补偿的交易成本。跨区域的生态补偿往往需要多番谈判磋商，不仅耗费大量的时间和金钱，而且效果也不尽如人意。在同一个生态职能区内进行生态补偿的责任、义务界定和补偿的协商较为容易，也能节省交易成本。

2.3 区域生态补偿的横向协调

已有的生态补偿政策大都是纵向上的政府财政转移支付或者小范围区域的市场化探索，对于跨区域的生态补偿还没有形成一种有效的协调机制进行横向协调。生态职能区划以生态保护和修复为目标，打破行政区划的限制，有利于各区域政府实现区域间的协调，变竞争为合作，也有利于形成区域生态系统的共建共享机制。

2.4 区域政府生态补偿工作的开展

就目前来说，各级政府仍然是生态补偿的最主要利益相关方，生态补偿工作主要还是要依靠政府来开展，不管是促成横向的生态补偿协调机制，还是督促辖区内企业及公众的生态活动，即便是促成碳权、水权等交易平台的建设和管理，都需要政府在其中发挥积极的作用。而生态职能区划将生态保护和修复与政府的生态职能结合起来，有利于强化政府的生态责任意识，有利于政府正确认识辖区内的生态状况和自身定位，积极推进生态建设，从而有利于区域生态补偿工作的开展。

此外，生态职能区划是一个宏观性区划，以目标管理为主，建立在自然区划、行政区划、生态功能区划的基础上，有利于对区域生态补偿进行宏观引导和管理。因而对于难以界定的区域生态补偿主客体问题将会是一种新的解决思路。

3 以生态职能区划指导改进生态补偿

在生态资源所有者和受益者分离的情况下，各级政府作为所有者或受益者的代表，在区域生态补偿中承担着主要责任，应当以生态职能区划为指导，改进区域生态补偿[13]。

3.1 根据生态职能定位各司其职

生态职能区内各类型区域政府应根据生态职能定位承担不同的生态责任。生态核心区主要承担生态保护和修复的职能。区域内的政府应当把重心放在生态建设上，为生态辐射区和生态边缘区提供生态服务产品，并获得它们的补偿。如果生态核心区并没有对生态系统进行保护和修复，反而破坏生态系统，导致生态辐射区和边缘区遭受到生态系统破坏带来的恶劣影响，比如流域上游水源污染造成下游水质恶化和水质型缺水，那么生态核心区不仅得不到生态辐射区和边缘区的补偿，反而应当给以它们补偿。生态辐射区主要承担生态服务付费的职能。区域内的政府应当把重心放在经济、社会发展上，同时保护好本区域内的生态环境，生态辐射区主要提供物质产品，用于交换生态核心区的生态服务产品(即付费)。生态边缘区是不同生态职能区之间的过渡区域(或边缘性区域)，与本生态职能区内的生态核心区的直接联系较小，除了承担部分生态服务付费的职能外，还可能作为另一生态核心区的临近区域要承担部分的生态环境建设职能。

3.2 建立基于生态职能区框架的三方协调机制

因为生态职能区内的核心区、辐射区和边缘区三方政府的行政隶属和层级可能有所差别，再加上生态系统的复杂性，区域生态补偿不可避免会出现摩擦和矛盾，这就需要在生态职能区的框架下建立起三方协调机制。首先要在生态职能区内设置生态补偿管理机构，三方政府赋予管理机构权力，负责三方政府的沟通和协调。生态补偿管理机构下设生态补偿认定、生态补偿实施及生态补偿监督保障等三大职能部门:生态补偿认定部门负责明确各区域的生态责任和权利，制定补偿指导方案;生态补偿实施部门负责补偿的磋商和协调，包括补偿方式和标准的确定，并制定具体实施细则;生态补偿监督保障部门负责确保生态补偿工作的有效开展。其次要建立三方政府负责人定期会议制度。生态职能区内的三方政府定期开展交流和沟通，把生态补偿和经济社会发展等重大问题结合起来，促进生态共建共享，实现生态职能区内部的生态安全、经济发展和社会稳定[14-16]。

3.3 为区域生态补偿交易提供平台和途径

生态职能区内政府应当在约束自身行为、履行自身生态职责的同时，积极引导区域内其他微观主体(如企业、社会组织、个人等)的补偿行为，在生态职能区划的框架内为区域生态补偿交易提供平台和途径。除了生态职能区内的核心区、辐射区、边缘区三方政府及生态补偿管理机构之间的沟通和协调外，还应当在生态职能区内引入市场机制，引导区域内建立碳权、水权等交易市场。国外的生态服务付费采取市场化手段较多，可以作为我国的参考，但因为我国产权、行政体制的特殊性，还需要去摸索去完善。因此，政府除了引导其建立生态补偿市场化运作机制外，还要对交易市场进行监管和宏观指导。当然，一旦生态补偿交易市场运行顺畅，政府则可以退出具体管理，转向宏观引导。

4 结语

针对区域生态补偿的主客体界定难题提供了一种新的思路和设想，即建立基于生态系统保护与修复和实现政府生态职能的生态职能区划。生态职能区划是指根据生态服务功能空间及区域的分异与联系规律，融合政府生态职能，将国土空间划分为不同的生态职能区。其目的是打破条块分割的部门管理体制，厘清生态系统中各政府的责任和权益，确保政府生态职能的有效行使，保护生态环境，维护环境公平和社会公正，促进区域和谐，实现区域经济、环境和社会的协调和可持续发展。根据生态系统完整性、便于管理、地域接近、可持续发展等原则，采取“自上而下”和“自下而上”相结合的区划方法，分4个步骤将生态职能区分为生态核心区、生态辐射区、生态边缘区三大类型。区域生态补偿以生态职能区划作为其区划基础，原因在于生态职能区划有利于识别区域生态补偿的利益相关方，可使区域生态补偿内部化，有利于区域生态补偿的横向协调及区域生态补偿工作的开展。在区域生态补偿过程中，生态职能区内各类型区域政府应根据生态职能定位各司其职，承担不同的生态补偿责任，如生态核心区主要承担生态保护和修复的职能，生态辐射区主要承担生态服务付费的职能，生态边缘区除了承担部分生态服务付费的职能外，还可能作为另一生态核心区的邻近区域要承担部分的生态环境建设职能。生态职能区内政府还应建立基于生态职能区框架的三方协调机制，并为区域生态补偿交易提供平台和途径。

本研究只是对于生态职能区划的起步性研究，还有许多问题，诸如如何计算生态系统的服务提供量、如何划定生态核心区的辐射范围、如何处理不同生态职能区之间的补偿问题、如何获得政府认可而成为其遵循的方式等，有待进一步深入研究。

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