资源型城市发展演化路径及转型调控机制——以甘肃省白银市为例

王利伟，冯长春

(北京大学城市与环境学院，北京100871)

0 引言

资源型城市因资源而立，因资源而兴，为支撑中国经济的高速增长做出了不可磨灭的贡献。随着资源开采进程的逐步推进，资源型城市也相继进入成熟期和衰退期，经济、社会、环境问题逐渐凸显，如产业后续增长乏力、城市空间布局混乱、失业问题严重、生态环境恶化等，面临实现可持续发展的巨大压力。

资源型城市的相关研究由来已久。西方国家的工业化普遍开始较早，关于资源型城市和地区的研究也出现较早。总体来看西方关于资源型城市的研究主要集中在矿区生命周期理论[1-3]、转型发展模式[4]、公共政策[5-6]、城市社区[7]等方面，地理学、城市规划学、区域经济学等学科的进入为资源型城市的研究工作提供了丰富的理论支撑和研究经验。国内外的社会经济体制、宏观发展环境、劳动力就业习惯等差别，使得中国资源型城市在演化机制、转型困境、发展趋向等方面表现出一定的差异性。中国资源型城市的产业转型工作是在20世纪90年代才逐步引起重视的[8]，主要集中在职能分类与数量[9]、转型问题与策略[10]、政府管理与创新[11]等宏观层面，描述性研究居多、解释性和探索性研究较少。从实证角度出发，对资源型城市的动态演化机制、与生命周期相关的阶段性特征、居民心理行为和特征的相关研究稀少。本研究运用系统思维方法，以白银市为例，深入分析资源型城市的演化路径和特征，有助于从实践案例角度深入理解和探索资源型城市内部演化机制和规律，为资源型城市的相关研究提供新的研究视角，丰富资源型城市转型理论基础。

1 资源型城市的选择

1.1 研究案例选择

选择白银市为例主要基于以下两点原因:一是白银市是随矿产资源的开采而兴起的矿业城市，与中国大多数资源型城市的生命周期演化时间轨迹耦合程度较高，是建国后第一批资源型城市的典型代表;二是白银市经过长达半个世纪的资源开采后，在2008年被列入全国12个首批资源枯竭型城市经济转型试点，完整经历了资源型城市生命周期的3个阶段:勘探兴起期、繁荣发展期和转型发展期。以白银市为案例，可以完整剖析资源型城市的演化机制和过程，有助于深入理解资源型城市的生命周期规律性特征。

1.2 研究方法解释

选取系统思维方法解析资源型城市的演化过程，是因为系统思维方法从根本上区别于传统形式的分析。传统分析着重于将研究对象划分成独立的部分，而系统思维着重于研究对象作为一个完整的系统，强调分析系统内各组成部分之间的相互作用。系统思维方法在某些时候会产生与传统形式的分析截然不同的结论，特别是当研究对象具有动态复杂性，或者与内部和外部有许多反馈的时候。一般来说，系统思维方法与系统动力学方法的区别在于:系统思维方法不包括仿真模拟的过程，而系统动力学方法通过对实际系统的建模过程，提供仿真模拟的结果[12]。资源型城市是一个围绕矿业经济形成的包含经济、社会、环境、制度等多维综合复杂系统，各要素相互作用和制约，独立地分析资源型城市各要素，容易割裂内部要素之间的有机联系而得出具有较大偏差的研究结论，而系统思维方法非常适用于资源型城市演化路径和调控机制的相关研究工作，也为资源型城市相关研究提供新的研究视角。

2 资源型城市发展的演化路径与特征

2.1 演化路径

资源型城市的生命周期与矿业经济的周期息息相关，由于矿物能源和矿产资源是不可再生资源，决定了矿业经济必然经历一个由勘探到开采、鼎盛、衰退直至枯竭的过程[13]，伴随着矿业经济的演化轨迹，以矿业经济为支柱的矿业城市也会经历类似的生命周期。本研究结合白银市矿业经济和城市经济的演化过程，将白银市城市发展划分为3个阶段:勘探兴起期(1950—1964年)、鼎盛繁荣期(1965—1984年)、枯竭转型期(1985—2011年)(图1)。

图1 白银资源型城市演化阶段划分(1950—2011)Fig.1 Evolution stage of Baiyin resource-based city(1950—2011)

2.1.1 勘探兴起期(1950—1964年)。按照与原有城市的关系，资源型城市发展模式可分为无依托型和有依托型资源城市[14]。白银市在建国前是农业经济占绝对主导地位的均质化区域，伴随着建国后矿业经济的不断壮大而逐渐成长起来，属于典型的无依托型资源型城市。在建国后国家重工业优先的计划经济体制背景下，白银市因丰富的铜矿、煤矿资源优势吸引了白银有色集团等大量国有企业的进驻。在矿业经济的带动下，白银市基础设施配置和空间格局紧紧围绕矿区经济开展，初步形成了“点状”开发的空间格局。在这一阶段，从矿产资源的勘探开采到资源型城市的兴起，形成了3个强烈的正反馈机制。首先，在矿业经济的带动下，白银地区产业结构变化激烈，从1950年的95.1:1.2:3.7迅速演变为1965年的31.6:62.7:5.7，实现由农业区域向工业区域转变，形成了极强的内生正反馈机制R1(图2)。其次，国家分配的工程技术人员和本地采矿工人的激增造成本地非农就业人口比重不断攀升，衍生出大量生产和生活性服务需求，推动了以矿区经济为主的城镇的形成，形成了两个明显的正反馈机制R2和R3(图2)。整体来看，白银市属于“先矿后城”的城市发展模式。

图2 资源型城市勘探兴起期演化路径Fig.2 Evolution mechanism of resource-based city during rising period

2.1.2 鼎盛繁荣期(1965—1984年)。经过勘探兴起期的十多年初始积累后，白银市在20世纪60年代中期进入了矿产资源的大规模开发阶段，铜产品连续10年占全国的比重达1/4，因而获得“铜城”称号。矿业经济的壮大，带动城市空间框架不断扩张，城市基础设施大大提升，白银市成为支撑甘肃省经济发展的重要增长极(R4)。在这一阶段，由于国际政治局势不断恶化，国家开始着手实施远离沿海地区进行“三线建设”的经济空间战略，从上海、青岛等地区的电缆、棉纺企业开始大规模进驻白银，为白银市摆脱资源依赖、培育新兴企业提供了巨大的发展机遇(R5)。在矿业经济和新兴经济的双重作用下，白银市工业化进程迅猛，第二产业比重一度高达76.8%，城市发展进入鼎盛繁荣期，成为全国闻名的明星城市。与此同时，在以经济发展为绝对导向和缺乏环境治理技术机制的时代背景下，大规模资源开采产生了制约城市实现可持续发展的多个负反馈机制。首先，白银市形成了对资源经济的严重路径依赖，以资源开发为导向的国有企业垄断性和高收入性特征明显，国有资产的专用性造成几乎所有的城市基础设施建设和公共服务配套都围绕资源开发进行配置，地方政府积累能力差[15]，无力为新兴企业的成长营造良好的产业环境，客观上造成了对非资源型产业的“挤出效应”，为后期资源型城市转型发展埋下“隐患”(B2)。其次，资源存量的不断削减为严重依赖资源经济成长的白银市实现可持续发展提供了巨大挑战(B1)。第三，由于资源开发利用效率低下，白银市对矿产资源的低效利用进一步加速资源耗竭的步伐，并伴生出严重的生态破坏问题(B3)。在这一阶段，白银市城市空间拓展逐渐背离矿区，形成了中心城市与矿区之间的“点轴”状空间结构，在两大正反馈机制(R4，R5)的强势推动下，城市沿着资源型经济的发展模式逐步强盛，负反馈机制(B1，B2，B3)处于不断强化的演化过程中。从资源型城市的演化内部机制来看，正反馈机制占有主导作用，但随着矿产资源总量的衰减，正反馈机制的力量会逐步削弱，负反馈机制的作用会逐步加强，白银市资源型经济主导模式面临严重的发展挑战(图3)。

图3 资源型城市鼎盛繁荣期演化路径Fig.3 Evolution mechanism of resource-based city during prosperous period

2.1.3 枯竭转型期(1985—2011)。伴随着1984—1988年白银公司露天一号、二号矿区相继闭坑，白银市城市发展步入了资源枯竭转型期。在这一阶段，白银市矿业经济急速衰减，采掘业占国民生产总值的比重由1965年的53%下降到2006年的15.3%。围绕资源经济展开的地质勘探、矿山基建、辅助生产系统纷纷陷入困境，白银公司、有色二十一冶公司等20多家大中型企业先后破产[16]，白银市资源型经济结构面临系统突变，内部正负反馈机制的力量对比变化剧烈，城市发展进入面临枯竭和重生的战略抉择期。在这一阶段，白银市由于前期缺乏生态补偿机制和发展接续产业的战略部署，导致资源性、体制性、结构性、社会性矛盾日益突出，引发了一系列的社会、生态问题:职工大量下岗失业，城市贫困人口持续增加;环境污染严重，生态恶化加剧;地方财政困难，支出压力进一步加大;公共服务严重滞后，城市基础设施欠账较多;生存与发展环境不佳，人才短缺与外流现象并存;社会矛盾突出，影响和谐稳定。城市的可持续发展面临严峻挑战(图4)，形成了综合性的负反馈机制(B4)，此外，国家长期以来的计划性资源产品定价机制，造成资源难以实现市场价值，资源价格低下加速资源型支柱产业的衰退(B5)。为了应对资源枯竭对城市发展带来的冲击，白银市政府在2000年后相继出台了多个促进转型发展的政策措施:鼓励改造传统产业和发展新兴替代产业(R6)、重大基础设施建设(R7)、实施生态修复和污染治理工程、加大招商引资力度等措施。特别是随着入选国家首批资源枯竭型城市转型试点，白银市推动资源转型上升为国家战略，获得了国家层面的重大优惠政策支持(R8)，在外部和内部双重动力的推动下，白银市城市转型发展成效初显，三次产业结构比例由1985年的22:67:11调整为2011年的12:57:31，非资源型产业比重快速上升，城市发展面貌不断改善，2006年被联合国经济和社会事务部、联合国友好理事会授予“资源型城市可持续发展范例奖”。在这一阶段，白银市对资源型经济的依赖程度不断降低，非资源型新型产业成长迅速，在中心城市和矿区之间的“带状”现代城市框架格局形成。白银市城市能否最终实现成功转型，取决于这一阶段中正反馈(R6，R7，R8)和负反馈(B4，B5)力量的演化趋向，如果正反馈的力量逐渐趋强，白银市将扭转衰退下滑的不利局势，实现转型持续发展，反之，可能出现“矿竭城衰”的无奈局面。

图4 资源型城市枯竭转型期演化路径Fig.4 Evolution mechanism of resource-based city during transition period

2.2 阶段特征

白银市作为典型的资源型城市，其演化过程是内部正负反馈机制相互作用的表现，在不同的演化阶段，表现出一定的演化规律性特征。根据对白银市演化路径的系统分析，从发展驱动力、产业结构、竞争优势、空间结构、生态环境、就业状况6个方面，总结白银市在勘探兴起期、鼎盛繁荣期、枯竭转型期3个演化阶段的发展特征(表1)。

表1 白银市城市发展演化阶段特征Tab.1 Characteristics of Baiyin city-evolution period

2.2.1 勘探兴起期。依托资源禀赋优势，在国家资源开发体制导向下，大型国有资源型企业进驻开始主导矿产资源的开发，区域产业结构迅速由一二三发展为二一三，空间上围绕矿区形成了点状集聚服务中心，非农就业人口激增。由于资源开采规模尚未完全铺开，这一阶段对生态环境的破坏也较小。

2.2.2 鼎盛繁荣期。矿产资源开始大规模开发，国家“三线建设”的政策导向进一步提升了白银的区位条件，第三产业开始发展，城市产业结构演变为二三一。在国有资源型企业经营效益良好和东部企业转移入驻的条件下，非农就业人口增多，地方政府财政收入增加，有计划的城市基础设施建设和城市美化运动开始实施。依托交通联系通道，城市和矿区构成了点轴式的城市空间结构，同时由于资源大规模开采，对生态环境的破坏也在明显增强。

2.2.3 枯竭转型期。由于矿产资源枯竭，资源型国企经营效益日渐滑落，由此带来产业增长后劲不足、失业问题严重、生态问题突出等经济、社会、环境方面的一系列矛盾和问题。在地方政府的推动下，白银市拉开了城市转型的序幕，并被列为国家首批资源枯竭转型城市，获得了国家优惠政策扶持，城市转型工作取得了重要进展，城市空间结构也由“点轴”结构演化为沿刘白高速扩展的“带状”城市空间结构。

3 资源型城市发展的困境

3.1 路径依赖

白银市成长演化围绕着矿产经济形成了多个内生的正负反馈机制，将城市发展锁定在严重依赖矿产经济的路径内，生产要素被长期固化在资源型产业领域范围内，非资源型产业一直处于弱势和从属地位，难以形成产业吸引力和产业集群化发展态势，导致新兴产业发展机会减少[16]，演化系统在内生发展惯性和超稳定性的力量控制下，在缺乏系统外力和国家强烈干预下，城市会沿着既有的资源型经济路径继续发展，当城市资源枯竭时，白银市城市发展面临巨大的转型发展压力(图5)。

3.2 外部不经济

由于缺乏生态补偿机制和长期落后的资源深加工技术机制，白银市矿产资源开采造成了严重的土地退化，水体、空气、景观等生态环境问题突出。由于资源型经济衰退，导致白银市政府难以承担巨大的生态环境治理成本，生态环境恶化进一步降低了城市的投资环境，新兴产业发展环境难以优化。资源型经济发展带来外部不经济的“公地悲剧”使得白银市在转型发展的过程中面临严峻挑战(图5)。

3.3 体制痼疾

白银市作为我国计划经济体制下成长起来的资源型城市，其发展演化受体制机制影响明显。首先，资源价格不是在市场经济的框架内依靠供需关系自发形成的，而是由政府根据国家发展需要进行调控，很大程度上扭曲了市场经济的内涵，根本无法体现资源的真实市场价值，造成资源型产业的利润空间受压制。其次，我国过去“统收统支”高度集中的财税体制，规定地方收支不挂钩，造成白银市地方财政可支配能力有限，自身积累能力差，无力改善城市基础配套、治理生态环境和创造良好的投资环境，造成诸多历史欠账，城市转型发展困难[17]。第三，国有企业控制着国家资源开采领域，私营和民营资本进驻门槛高，导致资源开采缺乏充分的市场竞争，封闭的开采市场环境不利于资源综合利用效率的提升(图5)。

图5 资源型城市转型困境分析Fig.5 Analysis of resource-based city dilemma

4 资源型城市转型调控机制

4.1 转型内涵与理念

针对资源型城市转型，朱铁臻[10]提出“所谓资源型城市转型战略是指城市经济社会发展由传统的资源依赖型、单一的经济结构发展模式向寻求新的经济增长点、多元化的、以信息科技资源为主的发展模式的转变，资源优势向经济优势转变，并且由传统社会结构向现代社会结构转变”。庞娟[18]认为“产业转型意味着资源枯竭型城市逐步脱离矿产资源采掘与加工，发展接续产业和替代产业”等。简而言之，资源型城市转型是指通过推行产业多元化，逐步摆脱经济发展对资源型经济的严重依赖，避免因资源枯竭而导致“矿竭城衰”的过程。资源型城市的转型是一个涉及到制度、经济、生态、文化等多个领域的系统工程，绝非细枝末节的修修补补，要树立全局观念、系统观念，在政府主导转型的核心引领下，做好城市转型的长期打算，彻底打破对原有资源型路径的依赖，实现城市复生。

资源型城市是一个复杂的经济社会系统，各种矛盾交织混杂，转型发展切忌孤立地、片面地强调某一方面而忽视其他方面。城市转型必须树立综合、整体的系统观念[19]，按照“分类指导、系统观念、提前谋划、递次推进”的指导思想，从产业多元化、制度创新、生态治理、基础设施完善、社会保障和服务优化6个方面着手(图6)，做到提前谋划，未雨绸缪，及早规避风险，有步骤、有层次地推进产业多元化的城市转型核心目标的实现。

4.2 转型调控机制

图6 资源型城市转型综合系统分析Fig.6 Comprehensive system analysis of resource-based city transformation

4.2.1 勘探兴起期。资源型城市的核心目标是完成城市的初始积累。为了避免资源滥采滥伐和城市无序发展，实现科学合理发展，这一阶段的关键问题是应该重点建立资源开发管理机制和有计划地为矿产资源开发活动提供综合服务。采取的主要发展策略有:从空间上引导矿城分离，避免矿城同体的现象，以免矿业开采干扰城市发展[15];建立资源有偿使用制度，实现资源的合理开发和整治保护;根据矿业开采的从业属性，加大对本地农民的职业培训教育，在为矿产开采提供劳动力的同时，积极推动本地城市化进程。

4.2.2 鼎盛繁荣期。资源型城市的核心目标是把握资源经济高速发展的良好态势和实现城市规模扩张。在这一阶段，经济发展进入了正反馈机制较强的循环中，关键问题是应建立资源经济高速发展的利益共享机制和降低因资源开采带来的外部不经济性。采取的主要发展策略有:建立资源经济利益共享机制，确保城市、矿企、居民都能共享资源开发带来的利益;建立生态补偿机制，降低因资源大规模开采对生态环境的破坏程度，为后期实现持续发展提前准备;延伸矿产资源产业链，提高资源的利用效率，降低区域内外产品流动中的价格“剪刀差”对城市利益的剥削;完善社会保障制度，减缓居民失业可能带来的社会矛盾。

4.2.3 枯竭转型期。资源型城市的核心发展目标是摆脱资源依赖，成功实现转型发展。能否成功实现城市转型的关键是要重塑城市的区位优势和构建多元化的产业经济体系。采取的主要发展策略有:争取国家定向政策优惠支持，营造比经济特区更优惠的政策环境[17]，打造政策“洼地”优势;大力培育扶持新兴产业发展，对资源型企业加大技术改造和整合运营的力度，构建多元化产业体系;实施重大基础设施建设和生态治理工程，重塑资源型城市区位优势;开展再就业培训，为失业居民进行就业培训。

5 结论

(1)运用系统思维方法研究资源型城市发现，资源型城市的演化成长是个复杂的动态过程，在不同发展阶段形成了多个正负反馈机制，但正负反馈机制的力量大小各异，城市的成长方向沿着起主导作用的反馈机制进行演化。资源型城市在发展过程中应高度重视每个反馈机制，力量较弱的反馈机制影响着城市演化的方向，可能在下个阶段演化为主导反馈机制，正负反馈机制是相互制约的动态过程，对于资源型城市的分析和研究要树立动态的、系统的思维。

(2)资源型城市转型主要受到路径依赖、外部不经济和体制痼疾三大因素的影响。资源型城市的转型是一个涉及到制度、经济、生态、文化等多个领域的系统工程，要树立全局观念、系统观念，做好城市转型的长期打算，彻底打破对原有资源型路径的依赖，实现城市复生。

(3)根据对资源型城市演化过程和转型困境的分析，本研究提出了“分类指导、系统观念、提前谋划、递次推进”的转型理念，并根据勘探兴起期、鼎盛繁荣期、枯竭转型期3个阶段面临的不同目标和关键问题，提出了针对性较强的转型调控机制措施。

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