事业单位编制管理的挑战及创新

● 李 强

事业单位编制管理是极富中国特色的一项制度安排。在当前分类推进事业单位改革的背景下，研究事业单位编制管理面临的挑战和进一步改革具有重要意义。

一、事业单位编制管理面临的挑战

第一，事业单位编外用工现象非常普遍。

以无锡市为例，市编办于2009年对市属事业单位编外用工情况进行了调查摸底。结果显示，共实际使用编外用工6114名，占编内总人数的26.7%，而且有几个特点：一是部分事业单位编外用工人数远远超出了编内人数；二是主要集中于专业技术类和后勤辅助岗位，依次占39.7%和42.9%；三是卫生、文化、教育、交通建设四大行业编外用工现象突出，占编外用工总数的72.3%；四是编外用工人员身份较为复杂，其中大中专毕业生占39.04%，下岗职工占11.8%，进城务工人员占11.6%；五是编外用工人员的学历层次不断提高，其中研究生学历的占0.6%，本科学历的占16.5%，大专学历的占18.9%。

编外用工现象的普遍存在，对现有的编制、人事、经费管理秩序造成了很大冲击，容易产生法律纠纷，引发深层次的矛盾和问题。

一是在现有的制度安排下，工作人员有编制，就意味着与事业单位建立了人事关系。由于人事制度改革相对滞后，客观上造成了与在编人员相比，编外人员具有易领导、好管理以及用工成本较低等优势。当可以用一个在编人员的费用聘用三个或更多编外人员并且其从事的岗位具有替代性时，聘用编外人员反而成了事业单位的理性决策。此外，近年来各地作为人事管理举措而大力推行的人事代理或劳务派遣制度，也成为事业单位编外用工的有力推手。

二是由于编制附着了个人待遇和切身利益，客观上成为一种稀缺品。近年来在管理实践中一直强调控制增长，相关制度也是按照控制管理的理念设计和实行的。在管理实践中，还存在着编制一定多年不变的情况。于是，当一些事业单位确实需要相应增加编制，但由于种种原因不能增加时，编外用工就成为无奈之举。

三是部分事业单位由于业务量充足或面向社会提供服务能力较强，服务收入多，有能力支付编外用工各项费用。

编外用工问题是多重因素共同作用的结果。一般而言，成立时间较短但发展较快且创收能力较强的事业单位，编外用工的情况更为突出。这是因为，“成立时间较短”，意味着面临编制控制的可能性大；“事业发展较快”，意味着增加人员的压力大、需求大；“创收能力较强”，意味着经费有保障。

第二，财政、社保、权益保护等领域的变化调整带来了诸多挑战。

一是“大收入”、“大支出”管理方式的确立和财政拨款方式的变化。1997年，《事业单位财务规则》的实施，确立了事业单位“大收入”和“大支出”的概念。即将事业单位在财政拨款之外获得的各项收入全部纳入预算之中，统一核算、统一管理。“大支出”，即按资金使用性质分为事业支出、经营支出、对附属单位补助支出和上缴上级支出四类，准确反映事业单位开展正常业务活动。2000 年以后，实行以部门预算为核心的预算管理改革，将事业单位的预算分为基本支出预算和项目支出预算。基本支出预算，一般要通过制定科学、合理的定额来编制；项目支出预算，则要根据事业发展目标和任务提出项目，经过科学论证并排序上报财政部门，财政部门结合财力具体审定项目预算。

同时，拨款方式也有了调整。部分事业单位已经不再按照核定的编制数和实有人数核拨经费。比如，近年来，对高校事业发展拨款，财政就不再延续以往按编制数核拨的做法，改为按“学生人数×生均标准定额×专业类别系数×学历系数”的标准核拨，离退休人员经费则根据定额标准按实有人数核拨。从这个意义上看，财政拨款与高校编制数已无直接联系。这种拨款方式，体现出按服务结果而非资源投入的理念，代表着一种改革方向。

二是社会保险管理体制有了重大调整。根据社会保险法的相关规定，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系，将是改革的方向。

三是更加强调对劳动者权益的保护。按照劳动合同法相关规定，很多长期在事业单位工作的编外人员可以通过签订无固定期限劳动合同成为事业单位的长期工作人员。此外，劳动合同法对劳动派遣也作了规范，保护了被派遣劳动者权益及同工同酬的权利。

随着财政、社保、权益保护等相关领域的发展变化，一方面，事业单位编制可能不再“金贵”；另一方面，随着劳动者维权意识的日益增强，编外人员的合法权益将越来越得到重视。在这一背景下，是否还需要事业单位编制管理？如果仍需要，事业单位编制管理如何创新？这些都成为了亟待解决的问题。

▲ 大地染春 孔令晨摄影

二、事业单位编制管理改革调整的对策建议

随着改革的深化和形势的发展，事业单位编制管理将在坚持“经济性”的同时，逐渐强化其“约束性”，有效发挥对事业单位资源配置的调控作用。当前和今后一个时期，建议重点从以下方面推进管理创新：

一是加强对编外用工的清理和规范。在人事关系和劳动关系未作完全融合的前提下，将编制分为事业单位编制和控制数两大类的做法，可能是一种符合既有制度安排、可以达到管理目的的现实选择。因此，建议将确需继续使用的编外用工岗位纳入管理范围，实行“控制数”管理，建立劳动关系。同时，采取“老人老办法、新人新机制”的做法，逐步调整优化编制结构，将编制主要用于管理和专业技术岗位，将控制数主要用于辅助性、一般性岗位。当人事关系和劳动关系统一为人力资源关系后，建议将除外包外的所有岗位都纳入事业单位编制管理范围，此时编制也就回归到了调控事业单位发展规模的应有功能。

二是对于学校、医院等规模较大的事业单位，建议积极推进标准化管理。在找准相关关联因素的基础上，制定出台切合实际的定编标准，并根据经济社会发展变化和事业单位的实际情况适时进行动态调整。对于其他事业单位，通过总量控制和动态调整，做到有增有减，进一步优化事业单位编制资源配置，实现事业单位编制资源使用效益的最大化。同时，对于规模较大的事业单位，核定编制时可以一次核定、分期分批下达，以更好地适应事业单位的需要。

三是不断创新管理手段。事业单位编制管理存在的一个突出问题是，编制核定给某个事业单位后就为单位所有且多年不变，有的事业单位职责弱化但编制却减不下来，有的职责强化无奈只能编外用工。建议在加强对事业单位职责履行情况评估的基础上，每当事业单位工作人员退休时，收回编制，并根据其在新形势下职责履行和事业发展情况，由机构编制部门核准其继续使用该编制或在事业单位之间统筹使用。同时，建立健全机构编制、人力资源社会保障、财政等相关部门互通共享的信息平台，进一步加大公开力度，增强机构编制工作的透明度，引导公众了解、参与、监督机构编制管理工作。对于已经建立较为完善法人治理结构的事业单位，建议实行备案制，变事前审批为事后监督。