动物疫病预防控制机构职能定位和发展方向的探索

文│梁全顺（福建省动物疫病预防控制中心）

找准职能定位是一个单位可持续发展的必然要求，也是更好履行职责，发挥相应作用的前提。《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》已明确将动物疫病防治工作上升为民生工程的重要内容。在我国以保障民生为主体的社会事业发展建设不断加强的新形势下，动物疫病预防控制机构任务与职责在范围和层次上也必然随之扩增和提升。如何重新准确定位其职能，确立相应的权力，提出发展方向，使动物疫病预防控制机构在公共卫生体系中发挥更重要的作用，这些问题都是迫切需要我们共同去认真思索、升华凝练和尽快解决的。

一、动物疫病预防控制机构职能的历史演变

新中国成立后，1950—1955年期间，全国范围内相继成立兽疫防治队（站）或畜牧兽医指导站（所），主要任务是防治传染病，重点是集中力量做好牛传染病防治，并在部分地区开展家畜检疫工作。1956年1月，国务院发出《关于加强民间兽医工作的指示》，同年6月，农业部发出《关于建立畜牧兽医工作站的通知》，各地相继组建畜牧兽医工作站，大多省人民委员会颁布有关家畜检疫有关规定，配备专职检疫人员，并在省际间公路和铁路设立家畜检疫站。畜牧兽医工作站主要任务是防治传染病，工作重点扩大到猪、禽疫病和血吸虫病防治，大部分地区开展了家畜检疫工作。

“文革”期间，畜牧兽医机构撤销，人员下放农村。1975年，根据中共中央《关于大力发展养猪业的通知》精神，各地又恢复畜牧兽医站或防疫检疫站，主要任务仍然是防治传染病、寄生虫病，开展家畜检疫工作。

1985年2月，国务院颁布《家畜家禽防疫条例》（以下简称《条例》），这是新中国成立后国家颁布动物防疫方面的第一部行政法规。1985年8月，原农牧渔业部下发了《家畜家禽防疫条例实施细则》，1992年4月经农业部重新修订发布。但在《条例》和农业部规章及各地规章中，机构名称有：畜禽防疫机构、兽医卫生监督检验机构、兽医卫生防疫站、畜牧兽医站、畜禽防疫检疫站（占大多数）等名称，机构设置五花八门。畜禽防疫检疫站主要职责是：组织实施畜禽、畜禽产品的防疫、检疫工作；负责畜禽疫情调查、监测，组织疑难病症的诊断和疫情扑灭；负责兽医卫生工作的科普活动、技术指导、技术推广，总结推广技术承包责任制和畜禽保险制等经验。

1997年7月，《中华人民共和国动物防疫法》出台，明确县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。具体包括：组织实施动物疫病免疫计划，动物疫病监测、疫情报告，动物和动物产品检疫，动物防疫工作进行监督，动物疫病预防的宣传教育和技术指导、技术培训、咨询服务。2005年《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15号）明确提出组建动物卫生监督机构，将动物防疫、检疫、监督及其行政执法职能从原来的防疫机构中剥离出来，并提出建立健全各级兽医技术支持体系。这个阶段看起来是进一步理顺疫病与监督职能的交叉，提高动物疫病防控能力和动物卫生监督执法能力，实际上是削弱动物疫病预防控制机构的职能，名称混乱情况仍然存在，动物疫病预防控制机构职能更加弱化，主要是承担动物疫病监测、诊断、流行病学调查研究等技术支持，作为兽医行政管理和执法监督的重要技术保障和依托，实际上只是实验室的功能。

2007年，《中华人民共和国动物防疫法》修改出台后，在第九条规定：县级以上人民政府按照国务院的规定，根据统筹规划、合理布局、综合设置的原则建立动物疫病预防控制机构，承担动物疫病的监测、检测、诊断、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制等技术工作。至此，动物疫病预防控制机构才真正依法确定，机构名称实现统一，职能也逐步明确，在动物疫病防控工作中正发挥着越来越重要的作用。

二、当前动物疫病预防控制机构职能存在的“三位”问题及主要根源

经过近年来高致病性禽流感、口蹄疫和高致病性猪蓝耳病等疫情挑战，地震和洪涝等自然灾害后防疫以及奥运会、世博会等各项重大活动中疫病防控保障工作的砺练，笔者认为，当前我国动物疫病预防控制机构现有职能与经济社会发展的要求还存在不相适应的地方，突出表现在三个方面。

1.越位。就是超越范围。仍有地方动物疫病预防控制机构越俎代庖，管得过多，管了不应管、管不好的事，或者强揽了某些边缘职能，但自己却全然不知，或习以为常，如承担动物诊疗、动物和动物产品质量安全检测、疫苗销售、畜禽免疫注射等，造成履职超越职责范围。

2.缺位。就是职责缺失。动物疫病预防控制机构人员相对较多、技术力量较强的优势没有充分发挥，动物疫病预防控制主体地位难以体现出来，在工作中往往成为配角；应急管理能力弱，无论从病因查找、病原确定、主要防控环节的把握不能迅速应对；预测预警机制尚未健全，不能为社会提供更多动物疫病相关的公共信息服务；实验室检测分析与评价能力和权威尚未树立，很多重大动物疫病最终确诊却落在科研单位。

3.错位。就是交叉错乱。这主要是各级职能分工不明确，职能界定出现交叉，上下一般粗，源头上使各层面职能出现位移，在实际履职中，耕了别人对己有利的“责任田”，而半荒或全荒了对己少利或无利的“责任田”，也常常因为利益冲突，出现“都要管”、“都不管”、“都难管”等相互扯皮、效率低下的情况。

存在以上问题的原因很多，从核心根源讲，就是政府对动物疫病预防控制机构重视不够，职能定位不清，部门利益作祟。具体来说，体现在四个方面：一是对动物疫病预防控制机构职能定位偏移。过分强调动物疫病预防控制机构的技术服务功能，将其等同于一个单纯的或类似于诊疗单位的技术服务机构，公益职能自然难以顾及，在工作中必然捡了芝麻丢了西瓜；二是政府投入不足，改变了动物疫病预防控制机构的性质，沦落为变相的“经济实体”，造成重有偿服务轻无偿服务，其结果是“种了别人的地，荒了自己的田”，这是直接导致动物疫病预防控制机构职能缺位的重要原因；三是人员编制少，整体素质偏低。前一轮机构改革由于国家没有统一编制要求，大多地方只是将动物卫生监督机构与动物疫病预防控制机构分开，换了一个牌子，人员力量没有增加，甚至减少，疲于应付日常事务，动物疫病预防控制机构负重而行，弱化了动物疫病预防控制公益职能的发挥；四是站位交错。政事企不分，承担了应该由企业、由社会承担的职能，以致出现角色错位。上下职能不清晰，制度不科学，跨层级耕“责任田”，有利或多利就多干的现象不可避免。

三、当前动物疫病预防控制机构的职能定位

职能定位要遵循社会效益优先、职能与需求相一致、实事求是等原则。根据多年的工作实践，收集国内外动物疫病预防控制机构及卫生系统疾病预防控制中心职能情况，认为动物疫病预防控制首先是政府的一项工作，动物疫病预防控制机构是直接代表政府承担这项工作的专业性部门，将其定位在公益性和专业性，集疫病预防与控制、重大动物疫情应急处置、疫情信息管理、实验室检测分析与评价、技术指导与培训、体系建设与规划于一体，真正成为“预防控制的主体、应急处置的主力 、预警信息的中心、技术支持的权威、公共卫生的防线”。具体来说，动物疫病预防控制机构在新形势下，应至少承担以下六项职能：

1.疫病预防与控制。主要包括：调查、分析和研究动物传染病、寄生虫等疫病的发生、分布、流行和发展规律，开展流行病学调查和实验室检测，制订预防控制策略与措施，实施动物疫病预防控制工作规划和方案，预防控制相关疫病的发生与流行。

2.重大动物疫情应急处置。主要包括：承担《重大动物疫情应急条例》及相关法律法规规定的任务，开展重大动物疫情的应急准备、监测报告、调查确诊、预测预警、现场处置和效果评估，承担应急物质储备和组织供应。

3.疫情信息管理。主要包括：收集、报告、分析和评价动物疫病与危害因素等信息，建立健全预测预警机制，为应急处置和动物疫病预防控制决策提供依据，为社会提供信息服务。

4.实验室检测分析与评价。主要包括：开展动物疫情监测和动物健康的检测，进行动物疫病病原学分离鉴定、诊断，为重大动物疫情的应急处置、动物疫病的预防控制等提供技术支持，开展疫病净化、生物安全隔离区和无特定病原场（群）评估认证。

5.技术指导与培训。主要包括：拟订重点动物疫病预防控制规划、预案和工作方案；对动物疫病预防控制工作进行技术指导、培训；引进开发和推广应用新技术、新方法。

6.体系建设与规划。主要包括：制定动物疫病预防控制机构体系建设规划及能力建设标准，本辖区动物疫病预防控制机构实验室建设布局、设施设备建设方案、项目申报与实施指导、实验室生物安全认证与能力考核。

举一个例子，根据上述六项职能，落实到省级动物疫病预防控制中心，承担的具体职能就应该包括：实施国家和省动物疫病预防控制规划和工作方案；开展对本省动物疫病防治策略与措施的研究和评价；参与本省动物疫病控制、净化、消灭实施方案的制定。参与制定省重大动物疫情应急预案；对重大动物疫情的应急处置提供技术支持和指导、负责应急物质储备和组织供应；参与重大动物疫情处置工作；通报和反馈重大动物疫情发展及处置信息；组建本省重大动物疫情应急专家库；开展重大动物疫情应急演练与培训。制定省动物疫病监测和流行病学调查方案，并指导实施，对重大动物疫病流行趋势进行预测、预警。组织实施省级动物疫病信息平台的建设；健全动物疫病监测网络和报告制度；为本辖区有关部门决策和社会公众提供信息服务。参与疫病净化、无规定动物疫病区、生物安全隔离区和无特定病原场（群）评估认证；开展基层人员培训和技术指导工作，解决下级的疑难问题；参与对下级动物疫病预防控制中心的工作考核；组织业务工作督导和评价；引进、开发和推广新技术、新方法。参与制定并组织实施和指导本省动物疫病预防控制机构体系建设以及市县级实验室能力考核。

为了便于各级政府督促动物疫病预防控制机构全面履行职能，并为其履行职能提供必要的人力、经济、物资资源保障，同时解决动物疫病预防控制机构上下级职能交叉重复、权责脱节、重复建设、推诿扯皮和工作效率低的问题，必须严格界定国家、省、市、县动物疫病预防控制中心职能。总体来说，国家、省级以规划管理、技术指导、方法推进、质量监控、绩效考核为主；市、县级以规划实施、措施落实、规范操作、质量控制为主。

四、动物疫病预防控制机构发展方向的几点思考

动物疫病预防控制机构要在公共卫生体系中体现作为，真正成为民生工程的重要内容，就要从更高的站位、更新的视觉，对动物疫病预防控制机构发展方向进行全面思考，不断探索。

1.提高认识。历史的经验告诉我们，“断其未然谓之防；发而止之谓之控；行而责之谓之戒；防为上，控次之，戒为下”。以动物疫病预防控制为核心的公共卫生服务是成本效益最好的公共产品，必须优先选择和发展，必须在构建和谐社会的进程中加快建设动物疫病预防控制体系。《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》也明确指出，动物疫病防治工作关系国家食物安全和公共卫生安全，关系社会和谐稳定，是政府社会管理和公共服务的重要职责，是农业农村工作的重要内容。因此，动物疫病预防控制事业作为一项泽被大众、造福社会的公益事业和民生工程，将会越来越得到重视。

2.转变观念。“思则变、变则通、通则久”。要立足当下，着眼长远，切实增强转变动物疫病预防控制机构职能的“危机感、压力感、责任感、紧迫感”，充分利用国家和各地政府纷纷出台中长期动物疫病防治规划的时机，强化和理顺动物疫病预防控制机构职能。在新的形势下，决不能将动物疫病预防控制机构职能仅定位在技术支持的层面上，决不能将动物疫病预防控制机构性质再沦落为变相的“经济实体”，决不能让动物疫病预防控制机构再走向服务对象收取费用来养活自己的路子。动物疫病预防控制机构要做到名副其实，职能就必须要往市场监管、监督执法、公共服务方向发展，机构性质要靠向参公或行政机构（目前福建、内蒙古、江西等省区已参公管理），所需经费要全部来自政府，属于公共财政的责任。只有这样改革，才是正确的发展方向，否则路就会越走越窄。

3.加大投入。重塑我国动物疫病预防控制体系的突破口是政府筹资职能必须到位，要坚持政府主导，将动物疫病防治纳入本级经济和社会发展规划及年度计划，切实将动物疫病监测、预防、控制、扑灭等工作所需经费纳入本级财政预算，并明确政府的筹资水平、现有资金缺口，建立健全财政投入资金的稳定增长机制。要严格按照“重心下移、保障下倾、投入下沉”的要求，切实加大对基层动物疫病预防控制机构经费投入力度，不断增强基层实力，激发基层活力，提高基层战斗力。要完善投入体系，整合现有各项投入，探索按服务数量和质量进行财政拨款和投入的方式，集中财力，突出重点，加强监管，把钱用在刀刃上，保障公益性事业经费支出，提高资金的使用效率。

4.强化宣传。宣传工作既无形又有形，是助推事业发展、提升事业形象、展示事业风采的有形、有声、有为、有位的强大潜在力量。在当下，动物疫病预防控制机构要更加重视宣传工作，善于宣传，会抓宣传，在宣传的深度、广度、力度上下工夫，做到宣传中言之有物、言之有理、言之有情，让领导和社会增强对动物疫病预防控制机构的了解和认识，客观、实事求是地反映存在的问题。当前特别要大声呼吁进一步明确动物疫病预防控制机构的定位和定性，确立其相应的职能和权力，使动物疫病预防控制机构在公共卫生体系中发挥重要的第一道防线的作用。

5.形成合力。上下同心利可断金，面对新形势、新任务对动物疫病预防控制机构工作提出的新要求以及动物疫病防治工作日益呈现出的新态势和新趋势，上下级动物疫病预防控制机构之间在依法履职中绝不能“各扫门前雪”，而应顺应时代的要求，在理顺职能分工的同时，加强支持配合，密切联系交流，力求形成全国上下工作的整体合力，奋力开创动物疫病防治工作新局面，共同推进动物疫病预防控制机构的改革发展及地位提升。要注意“顶层设计”和“底层设计”相结合，“自顶向下逐步求精”，上抓设计、谋划、规划，下抓落实、规范、创新。要做到一级做给一级看，一级带着一级干，一级监督一级，一级帮着一级，九牛爬坡，个个用力。要做到政令畅通，统一对外，上下齐心，系统一盘棋，切实增强凝聚力，形成系统的强大合力。