“海陵模式”：县（区）级行政服务中心运行机制的创新

高卫东

“海陵模式”：县（区）级行政服务中心运行机制的创新

高卫东

近年来，泰州市海陵区不断探索区级行政服务中心运行规律，创新区级行政服务中心运行机制，在国内形成了引人注目的“海陵模式”。

一、“海陵模式”的形成及其运行的积极效果

1.“海陵模式”的内容

泰州市海陵区行政服务中心推出统一受理模式，也叫“一窗式”受理模式后，从2012年开始，对踏勘、审批等环节进行再完善，进一步优化流程，推出了集中踏勘的“一车式”踏勘模式和集中审批服务的“一笔式”审批模式。

“一窗式”受理模式。泰州市海陵区行政服务中心依据《行政许可法》中关于相对集中行政许可权的条款，于2010年初正式出台《海陵区行政许可项目统一受理实施方案》，依照“一门受理、一窗收费、法定流程办结”的改革目标，在行政服务中心增设行政许可“统一受理科”，在服务大厅增设受理中心，“一窗式”对外统一受理27个部门150多个行政审批项目，然后按照分类派发给对应的三个中心窗口，进行内部流转，审批结果最终返回至受理中心，由受理中心对外进行收费、交接、答复，实现了“一个龙头进水，一个龙头出水”的审批过程。

“一车式”踏勘模式。2011年7月，海陵区在服务大厅设立“踏勘中心”，全权负责全区范围内行政许可项目的现场踏勘组织、调配、监督等工作。项目受理后，受理中心会在第一时间确定是否需要现场踏勘以及现场踏勘涉及部门，并通过“一窗式”服务软件系统传输给踏勘中心。踏勘中心当日即制订《统一踏勘通知书》，并告知涉及部门具体踏勘时间，踏勘人员按照《统一踏勘通知书》明确的时间到行政服务中心，统一乘坐踏勘专用车辆（即“一车式”）前往踏勘现场，踏勘结果现场统一书面出具，并由踏勘中心通过软件系统反馈至受理中心。通过半年的运行，到2011年12月，该区正式出台《海陵区行政许可统一踏勘办法》，界定了踏勘主体、流程和人员，并明确规定踏勘过程实行缺席、超时默认制，即对于凡无不正当理由拒绝参加统一踏勘，或未按法定时限作出踏勘结论的，一律视其为同意。

“一笔式”审批模式。2012年3月1日，海陵区在行政服务中心正式设立“综合审批中心窗口”，首批人社局、教育局、民宗局三个部门与行政服务中心签订委托授权文件，共计明确12项审批事项和权限，所有委托审批事项由行政服务中心“一笔式”审批，从办理到发证全程委托，部门不再经手。综合审批中心在原窗口部门以及中心具有相应执法资格的工作人员中选任两人负责项目办理。委托部门只负责对中心相关工作人员进行相应的法律法规和业务培训及指导，并对委托办理过程进行监督。“一笔式”审批将行政审批权限集中到行政服务中心手中，真正触及了行政审批改革的核心地带。

2.“海陵模式”运行的积极效果

行政审批真正实现全程监督。“统一受理”审批服务的实施，充分发挥了中心的监督功能，每一项业务，只要受理中心一受理，该项目的初审、审核、现场踏勘、结果等就完全处在中心的监督之下，任何环节出现问题，中心都会在第一时间进行干预，提醒相关窗口和当事人，并督促限时办结。同时，“一窗式”审批大大减少了申请人与审批人的当面接触，在两者之间构筑起一道廉政防火墙，斩断了灰色利益链，从源头上减少了人情审批、违规审批、暗箱操作等问题，使审批行为更加规范、透明。

窗口工作执行力得到有效强化。统一受理后，行政审批流程得到了有效简化和压缩，极大提高了中心和入驻部门窗口的执行力，有效遏制了“人情审批”、“两头受理”、“多头踏勘”以及“超时办结”等现象，效率明显提高。

自由裁量权得到最大控减。在推行“统一受理”审批服务的过程中，泰州市海陵区对“一窗式”审批、“一车式”踏勘过程中的弹性项目进行汇总，全部执行最低标准裁量定位。以收费项目为例，不少部门的规费标准都有一个最低值和最高值，缴费标准、法律法规并没有具体规定，完全由实施许可的主体部门甚至是具体的审批人员根据个人的理解进行确定，这就极易造成对许可相对人的不公。实行“统一受理”审批服务后，所有项目全部执行最低标准收费，自由裁量权的自由空间得到有效压缩。

群众满意率得到大幅提高。推行“统一受理”审批服务后，群众到泰州市海陵区行政服务中心办事可以享受到“五个一”服务：一次性告知、只需填写一张表格、一次性收费、一次性现场踏勘、在一个窗口就可以领到所要领取的所有证照。审批工作也实现了“五个零”目标：服务受理“零推诿”、服务事项“零积压”、服务质量“零失误”、服务方式“零距离”、服务效果“零投诉”。

地方知名度得到迅速提升。《法制日报》、《新华日报》、《江苏法制报》等重要媒体对“一窗式”进行了大篇幅报道，国务院法制办及20余家省市门户网站也进行了转载报道。省内外的100余家行政服务中心及法治考察团专题考察。2011年，“一窗式”服务获得江苏省法制工作创新奖，并被誉为“海陵模式”向全省推广。

二、“海陵模式”运行中存在的主要问题

蜚声省内外的“海陵模式”虽然在实践中取得了积极效果，然而其运行并非十全十美，一些问题亟待解决。“海陵模式”运行中存在的主要问题有：

法律地位不明确。立法的滞后导致行政服务中心的法律地位、职能权限、管理机制等面临着层层阻碍，中心在政府组成部门中有“二等公民”的尴尬。特别是在当事人与中心窗口的相关部门产生矛盾时，中心缺乏必要的协调手段，尤其是在涉及垂直管理部门的审批事务时，行政服务中心很难协调，从而直接影响办理效率和办理质量。

部门放权不彻底。一方面，部分职能部门对进驻行政服务中心办理审批的窗口授权不到位，具体窗口办事人员缺乏必要决定权，现场办结功能不健全，导致一些审批转入部门流转。另一方面，海陵区相关部门（特别是一些泰州市属分局）的一些行政许可权也受到泰州市一级部门的制约，中心所有的审批要求、承诺时限对市级部门不适用。

内部流转环节改良有待突破。目前，泰州市海陵区行政服务中心三个中心窗口内部流程运行环节的改良滞后，特别是对于一些需要两个及两个以上部门审批的项目，仍在沿用“散乱式”、“流水式”、“串联式”的审批模式。虽然目前中心窗口在接件后便进行较为合理的调度，但一些审批程序存在逻辑牵连关系的项目，运行过程还达不到提速增效的效果，需要再探索、再创新。

电子政务建设水平不高。就目前省内周边城市行政服务中心电子化程度看，海陵区行政服务中心的受理方式电子化、智能化水平不高。同时，对政府目前已经建立的电子媒介如便民信息亭、“智慧泰州”门户平台、凤城一卡通等互接与运用还没有启动，造成了资源浪费。

工作人员管理难度较大。行政服务中心大厅工作人员来自各部门、各单位，目前基本实行“双重”管理，极易引起应否接受指示及如何协调指示的困扰。中心对窗口工作人员的监督管理只有考核建议权，监管权责不对称，缺乏管理抓手，难以发挥监督、管理作用。同时，部分窗口人员流动频繁，队伍缺乏稳定性。

三、进一步完善“海陵模式”

解决“海陵模式”运行中存在的上述问题，进一步完善“海陵模式”，必须从以下几个方面入手：

加快明确县（区）级行政服务中心法律地位。

在国家层面没有制定全国性法律法规前，可以由县（区）级人大向同级政府授权，制定政府规章和地方性法规，对行政服务中心的法律定位、管理体制、职责权限、人事管理等问题加以规范，确保行政服务中心成为政府组成机构，有法定的行政地位和职责权限，拥有履行职责的硬件和软件，形成自己相对稳定的一般权益或特定权益。

深入推进“两集中，两到位”。在继续巩固“一个行政机关的审批事项向一个处室集中、行政审批处室向行政审批服务中心集中，保障进驻行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限到位”的基础上，深化改革内涵，做到“六到位”和“六个一”，即机构、授权、职能、人员、进厅、监管“六到位”，以及一个窗口受理、一个股室审核、一个领导审批、一个公章办结、一次性收费、一个窗口发件“六个一”。同时，适时在县（区）级行政服务中心增设市级甚至是省级机关项目综合受理窗口，真正做到“进了中心门，各级都办成”。

全面推行“统一受理”服务模式。大力推进以“一窗式”受理为主体，“一车式”踏勘、“一笔式”审批为补充的“统一受理”审批服务模式，不断改良内部流转环节，加快内部管理流程再造创新，实现过程由“串联”向“并联”转变，人员由“臃肿”向“瘦身”转变，管理由“金字塔”向“扁平化”转变，达到真正意义上的“便民、利民、高效、廉洁”。

努力提升电子政务水平。县（区）级行政服务中心在抓好实体大厅建设的同时，积极开展虚拟大厅建设，努力探索运用互联网、电子政务系统、行政权力网上公开透明运行系统、便民信息亭、中心自建网站等电子平台，开展网上审批工作，实现“实体”与“虚体”的有机结合。

积极打造中心品牌文化。一是打造“心系群众”服务品牌，从统一着装、文明姿态、规范语言等入手，加强服务理念的教育培训，从接待、受理环节开始树立中心和行政许可人员对外形象。二是打造“规范运行”效率品牌，打破部门界限和“官本位”思想，激发工作人员的主人翁意识，服从中心统一调度管理，确保各项对外承诺举措落实到位。三是打造“强化管理”纪律品牌，大力开展争创“共产党员示范岗”、“青年文明号”、“岗位能手”、“星级窗口”、“巾帼示范岗”等创建活动，激励工作人员自觉遵章守纪，实现审批环境的风清气正。

（作者系中共泰州市海陵区委常委、常务副区长）

责任编辑：彭安玉