江苏生态文明建设的“赤字”及其应对

李宁宁 蒋影明

（作者系江苏省社会科学院社会学所研究员）

党的十八大将生态文明提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度，要求把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面，这标志着中国生态文明建设进入了整体推进、重点突破的关键时期。然而，江苏的生态文明建设正面临着五大“赤字”，这需要我们认真应对。

一、江苏生态文明建设面临的五大“赤字”

江苏加快生态文明建设面临着经济结构不合理、经济发展质量不高，社会管理体制不顺、社会共建共享机制未能建立，以人为中心的工业文明文化的主导地位及生态理念未能确立，环境质量下降、环境污染严重，制度不合理以及制度缺失等几方面的关键问题，它们构成了江苏生态文明的一系列“赤字”。

经济生态“赤字”。经济生态“赤字”表现为经济结构不合理、发展方式的可持续性差、重量不重质、资源能源利用率低等。江苏经济结构重化工化特征十分明显，重化工业在规模工业增加值中占比超过70%，重化工业重点建设项目占整个工业的七成，明显偏重。同时，由于处于工业化中期和国际产业链低端，产业结构总体还存在着零散化、低度化和同构化特征，尤其是产业系统的生态机能短缺，低碳产业比例过低，还原产业发展严重不足，导致经济活动处于开放状态，这是高投入、高能耗、高排放和低收益的根本原因。“江苏发展所面临的主要问题是经济增长效益不高”（门可佩，唐沙沙等，2011）。在经济较为发达的长三角地区，经济依然未能摆脱粗放的增长方式，而江苏的表现尤其突出（李永友，2008）。江苏经济扩张的速度远远超出经济质量提升的速度，并有着不断扩大的趋势（宋宇馨，2011）。尽管资源能源利用率有了明显的提升（2011年江苏万元GDP能耗为0.6吨标准煤/万元，低于全国0.738吨标煤/万元的平均水平），但与北京的0.465吨标煤/万元的水平有着明显的差距；从资源环境综合绩效指数上看，2011年，江苏资源环境综合绩效指数490.5，列全国第七位，但与北京、上海、广东差距相当明显，该年度北京、上海、广东的资源环境综合绩效指数分别为1403.8、1134.8、751.6，并且资源环境综合绩效水平提高缓慢，2011年江苏资源环境绩效指数上升幅度仅排在第十位，北京第一，上海第三，山东第五，广东第六。

社会生态“赤字”。从生态文明建设的角度来看，社会生态“赤字”表现为社会管理运行体系的结构性缺陷及其带来的功能性冲突与短缺，以及管理模式落后、低效。生态文明建设涉及多个部门，但在目前中国特有的条块分割管理体制下，各部门只关心各自局部问题，自成体系，各自为战，资源不共享，导致内部决策、规划和政策的制定、技术开发以及科学研究的分散性、封闭性和重复性，大大提高了整个管理的运行成本。部门间的“协调难”还容易导致“管理真空”。同时，在生态文明建设的决策机制与管理模式上，单方面强调政府的作用，相关者的利益难以得到体现，其积极性也无法发挥。公众参与是现代公民社会实行社会管理的重要手段，在生态文明建设中同样不可或缺。尽管近年来也倡导公众参与，但公众并未被赋予参与决策和发挥监督作用的权利和途径，对公众参与只有原则性规定而无具体可操作的制度，公众参与的激励与保障机制尚未建立，加上信息公开程度不高，公众的参与意识与权利意识薄弱，造成公众参与的范围与规模都非常有限，难以有效地监督和制约政府的决策行为。

文化生态“赤字”。就生态文明建设而言，文化生态“赤字”体现在文化体系中生态文化的缺位，生态伦理、生态道德未能进入社会核心价值体系之中，生态意识、生态责任感与生态自觉缺失。工业文明以人类中心主义为主导的价值观仍是主流，与生态文明相适应的生态文化缺位，以牺牲非人类生命的利益和生存环境来实现自己的发展，仍以能量和物质消费的最大化为社会进步的基本尺度。生态文化缺失使得生态伦理、生态道德没有进入社会的核心价值体系，具体体现在生态意识、生态责任感与生态自觉的缺乏。尽管江苏2006年就提出了环保优先战略，但GDP仍然是干部考核的最重要指标，因而在经济立项、决策和实施过程中，往往只看经济效益，忽视资源、环境效益；企业追求利益最大化，较少意识到对环境保护承担的社会责任，一些企业甚至以偷排来降低生产成本；公众更多地把生态文明建设的责任归于政府与企业，没有意识到自己的生活与消费方式对资源、环境的影响，不少人追求舒适的生活，过度消费，超前消费，偏好一次性用品……

环境生态“赤字”。环境生态赤字体现为环境质量下降、环境污染、生态破坏等。近年环境质量下降明显。全省地表水环境质量总体处于轻度污染。列入国家地表水环境质量监测网83个国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占43.4%，Ⅳ～Ⅴ类水质断面占54.2%，劣Ⅴ类水质断面占2.4%；空气环境质量不容乐观。根据2012年5月江苏省人大公布的数据，2012年全省空气质量达标率仅为64.2%；雾霾天138天，成为近50年来最多的一年。全省酸雨发生率为50%，主要集中于南京等沿江城市，苏南则更是酸雨的高发区。常规污染物排放量居高不下，新的污染问题接踵而至，新污染物排放量同样巨大，并与常规污染物产生叠加效应，形成复合型污染。2013年3月8号，南京出现光化学烟雾污染。江苏省地质调查研究院对苏锡常典型地区土地重金属污染进行了监测，结果表明，这一地区自2005年至2011年6年间，地表土壤中有37.5%的样点镉含量处于增长状态，并以平均每年0.03毫克/千克左右的速度增加，最大达到平均每年0.2毫克/千克。生态问题严重。河流污染、湖泊富营养化，水环境功能逐渐丧失，成为水质型缺水地区，水生生物普遍受到污染的危害。湿地面积缩小，河道淤塞，芦苇、草垫大面积消失，河网、湿地污染普遍；自然灾害发生频率增加，生态环境抗自然灾害能力减弱；森林植被覆盖率低，水土流失，耕地面积减少，城市地下水过量开采，生物多样性处于衰退状态，陆生、水生生物群落类型减少，优势物种多寡失衡，耐污生物大量出现，许多物种消失或成为地方稀有物种。

制度生态“赤字”。制度生态赤字表现为制度的缺失以及不合理，带来守法成本高、违法成本低，形成逆淘汰。已有的制度存在着种种缺陷与不足。首先，“政出多门”带来制度之间缺乏协调和配合，制度相互重叠、交叉、矛盾甚至冲突，导致制度性内耗，既影响了制度的权威性，还大大提高了制度的实施成本，削弱了制度的整体效能。其次，制度的设计还停留在计划经济的思维模式中，以命令控制为主，强制性、限制性的制度较多，而从经济手段、自愿性手段来设计的制度较少，制度缺少激励作用。其三，制度的约束力较差。资源低价与环境无价导致“守法成本高，违法成本低”，过低的排污费、资源使用费以及补偿费征收制度助推了掠夺型经济的发展。而且制度运行障碍问题较为突出。以GDP论成败的政绩考核观造就了地方政府的短期行为，为追求眼前的经济利益不惜以资源环境为代价，并对环境执法加以干扰，导致“有法不依，执法不严”的问题突出。此外，对制度加以异化，变相执行，造成制度执行和实施效果与预设存在着较大的距离，甚至严重背离制度设计的初衷。

上述一系列“赤字”相互交织，相互影响，决定了生态文明建设的系统性与复杂性。生态文明建设既是一项复杂的系统工程，更是一个社会深刻变革和调整的过程，而将其理念真正融入经济建设、政治建设、文化建设以及社会建设之中，乃是取得突破的关键。

二、江苏生态文明建设“赤字”的应对措施

习近平总书记最近指出，要改进考核方法和手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能以GDP论英雄了。因此，将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、环境建设，就是要在社会建设中通过创新社会管理体制、机制来完善治理结构，推动公众参与；在政治建设中创新制度安排，建立长效机制；在经济建设中，注重调整产业结构，加快经济向绿色转型；在文化建设中，倡导生态文化，引导绿色消费。同时，加大环境建设的力度，真正实现“环境优先”的发展战略，加强生态与环境保护，优化生存空间。

完善治理结构，推动公众参与。对政府各项行政职能加以梳理，在此基础上，对各主管部门进行明确的职责分工，尽量避免职能的交叉重叠，并以法律的形式把各部门的责任与义务加以规范；对同一管理对象的行政权加以整合、清理，并指定专门的管理部门来行使管理职责，以减少部门间的利益冲突与政策性内耗；打破现有的条块分割、彼此独立的封闭式管理格局，建立跨部门的协调委员会，推进部门的分工合作，并进一步从法律上对相关部门的行政协助行为加以规定。提升环保部门的能力和作用，赋予其独立执法的权力，防止经济建设部门和地方保护主义的干预。要打破政府部门绝对主导、单向推动的管理模式，明确公众、企业的社会责任，形成政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进生态文明建设的新格局。积极推进社会共享共建，建立更加透明的信息管理和公开制度，完善公众参与环境保护的保障机制，包括建立公众参与的环境决策平台、环境监督平台和环境司法救助平台。同时，大力鼓励民间环保公益组织的发展，使社会公众真正成为环境保护的骨干力量。

创新制度安排，建立长效机制。围绕生态文明建设的这一中心任务，进一步完善法律法规，建立符合生态文明建设要求的资源利用以及环境保护法律体系。梳理并完善与生态文明建设相关的法律政策体系，修改《环境保护法》以及大气污染、水污染和固体废弃物污染环境防治法，加快制定《土壤污染防治法》、《自然保护地法》、《生态补偿法》等，进一步完善《节约能源法》、《循环经济促进法》等相关配套法规及其标准体系。将资源消耗、环境成本、生态效益纳入经济社会发展的评价体系，建立起符合生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，并把生态文明建设与干部政绩评价以及任用结合起来，推进生态环境保护问责制和一票否决制。建立和实施最严格的资源开发与环境保护制度，尤其是国土以及水资源的开发、保护。加强环境监管，健全环境保护责任追究制、环境损害赔偿制、环境公益诉讼制等。完善行业准入标准和退出机制。完善经济政策，推行资源有偿使用制度，建立能够反映资源稀缺程度和环境恢复成本的价格形成机制；制定财税鼓励政策，建立绿色税收制度，绿色产权制度、绿色财政制度等；尽快出台流通与消费领域绿色制度，如政府绿色采购制度，绿色消费制度等，引导绿色消费；推行生态补偿制度，逐步开展排污权、水权、碳排放权的交易试点。加大执法与监察力度，充分发挥法律法规的作用，彻底消除“有法不依，执法不严”现象，对阻挠、妨碍执法的地方政府及相关人员追究相应的法律责任，对不作为的执法机构追究渎职罪；加强政策执行过程的监控，及时纠正政策执行的偏差。

调整产业结构，加快经济转型。在遵循产业发展规律的前提下，加快经济结构的战略性调整步伐，大力培育与发展战略性新兴产业；定期发布并更新落后产能和工艺产品名录，运用包括差别电价、进出口退税在内的经济激励、行政命令等多种手段加快落后产能淘汰；加快以高新技术、先进适用技术和智能技术对传统制造业进行升级改造；结合发展战略性新兴产业的要求，制定绿色战略性产业发展规划，培育壮大环保产业、新能源产业；积极发展还原产业。优先选择高能耗、高污染的行业，构建废弃物质回收、运输、再利用等各环节分类明确，资源流转顺畅的产业结构体系；积极推动循环经济园区和生态工业园区发展。按照生态经济要求，规划布局新增加或引进投资项目，形成生态功能完备的产业链接。使产业结构向绿色转型，使资源节约型、环境友好型、低碳导向型产业成为推动经济增长的动力和提供就业机会的主要来源。通过科技创新带动产业发展，提升产业发展的层次与质量。通过设立重大科技专项来推动生态技术的创新能力，加强节能环保、低碳经济、生态建设等方面的科技项目，重点部署具有全局影响的关键技术和技术群，关注商业化项目和吸纳更多企业的参与；加大生态科技的R&D投入和政策倾斜力度，发挥信贷、税收、补贴等政策手段的作用，积极促进生态技术和产品的研发、示范、推广；建立产学研结合及公私合作伙伴关系的技术开发模式，整合相关研究机构、企业及资本市场的力量，采取协调行动，促进企业创新能力和竞争力的提高；结合自身的特点，重点开发低成本的节能减碳技术、可再生能源技术，并积极实现产业化。

加强生态与环境保护，优化生存空间。加大生态建设投入力度，确保环保投资占GDP比重达到3%。对生态建设和保护工程加以评估，整合和创新生态建设和保护模式，因地制宜，以自然恢复为主，采用协议保护等手段提高资金投入的效果和效率。划定、落实特定区域的生态红线。根据不同生态区域的自然资源承载能力，制定和落实特定区域的生态红线，坚持区域功能战略，优化特定区域的工业化和城镇化开发格局，实现区域协调发展。加大环境保护力度，制定主要污染物减排时间表，根据各地区经济发展水平、产业结构演变趋势、各类污染物环境影响程序及减排技术条件，分阶段、分步骤地实施主要污染物减排；制定重点区域、流域达标时间表，制定分区域、分阶段环境质量达标目标。

倡导生态文化，引导绿色消费。加强生态文明宣传教育，在全社会以各种形式广泛开展生态文明教育。同时，针对当前突出的生态环境问题，创新绿色文化建设，科学划定和建设一批生态文化保护区和生态文化产业基地，重点保护好一批自然街区、民俗文化、古村落等“文化化石”，提升生态价值，提供高质量的生态服务，使其成为传播、弘扬生态文化的重要阵地；整合可持续发展的相关内容，把生态文明教育作为国民素质教育的重要组成部分，纳入学校的课程体系，并把生态意识纳入学生素质的考量；提倡绿色低碳生活方式，积极促进可持续消费，政府率先垂范，严格落实绿色的政府采购制度。