农业行政执法文书应用（一）——《卷内目录》和《行政处罚立案申批表》的应用

陈 向 武

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

执法文书是动物卫生行政主体实施法律的重要手段，是实施行政处罚的记录和凭证，是体现执法程序的载体，同时也是衡量行政执法人员水平的重要指标。为了提高行政执法人员文书制作水平，结合农业行政执法基本文书格式和使用规范，通过对具体案例执法文书应用的分析，对原执法文书制作进行了点评，并制作了示例样本供读者参考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲县动物卫生监督所执法人员李某，在市场监督执法过程中，发现该县某街道市场肉贩蒋某所出售的73千克猪肉无《动物产品检疫合格证明》，经立案调查，查明：涉案猪肉在屠宰检疫中检疫为不合格，检疫员未出具《动物产品检疫合格证明》。蒋某为贪图便宜，将涉案猪肉从甲县某屠宰场购入销售。甲县动物卫生监督所认为，蒋某的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第三项及第五项之规定，根据《动物防疫法》第七十六条的规定，给予蒋某没收（销毁）柒拾叁公斤病猪肉、并处壹仟伍佰元整罚款的行政处罚。蒋某在规定时间内履行了行政处罚决定书的义务。结案后，执法人员进行了组卷归档，档案中有案件登记表、行政处罚立案审批表、现场检查笔录、行政强制决定书、送达回证、陈述申辩笔录、询问笔录、案件处理意见书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、蒋某的检查书、罚没收据存根清单以及行政处罚结案报告等材料。

【执法文书规范制作】

本期仅对本案中的《卷内目录》和《行政处罚立案审批表》进行分析，指出本案中应用《卷内目录》和《行政处罚立案审批表》存在的问题，并就如何规范书写进行了阐述。本案处罚中使用的其他文书将逐期刊登。

1 卷内目录

1.1 卷内目录的制作规范

动物卫生行政处罚结案后，需要对处罚文书进行立卷归档。卷内目录是用于登录卷内执法文书题名，并固定文书排列次序的表格，排列在卷内材料之前。卷内目录应当包括序号、题名、页号和备注等内容，并按卷内文书材料排列顺序逐件填写。

根据《农业行政执法文书制作规范》（农政发〔2012]3号）的规定，执法文书按照下列顺序填写排列于卷内目录中：

（一）行政处罚决定书；

（二）行政处罚立案审批表；

（三）当事人的身份证明（身份证明指：自然人的为身份证复印件，法人或其他组织的为营业执照复印件）；

（四）询问笔录、现场检查（勘验）笔录，按文书制作时间的先后顺序填写排列；

（五）抽样取证凭证、证据登记保存清单、登记物品处理通知书、查封（扣押）决定书、解除查封（扣押）决定书、鉴定意见等文书，按文书制发时间填写排列。采取行政强制措施的批准等辅助文书应当附在其主文书后进行排列；

（六）检验报告、销售单据、许可证（包括检疫证明、动物防疫条件合格证、动物诊疗许可证等）等有关证据材料，按文书制发时间和证据提取的先后顺序排列；

（七）案件处理意见书、行政处罚事先告知书，按文书制作时间的先后顺序填写排列，当事人陈述、申辩材料排列于行政处罚事先告知书之后；

（八）行政处罚听证会通知书、听证笔录、行政处罚听证会报告书等听证文书，按文书制发时间填写排列；

（九）行政处罚决定审批表；

（十）送达回证等回执证明文件（如，邮寄送达中通过挂号信方式邮寄的挂号信回执），有多个送达回证的，按受送达人签收时间的先后顺序排列；

（十一）执行的票据等材料；

（十二）罚没物品处理记录等；

（十三）履行行政处罚决定催告书、强制报告申请书、案件移送函等，按文书制发时间填写排列；

（十四）行政处罚结案报告；

（十五）备考表。

除上述文书材料外，在实际执法中还有集体讨论评议案件的记录材料，以及与有关案件处理问题的内部请示、报告、批复及领导同志批示等不宜公开的材料，这些不宜公开的材料如何归档，《农业行政制作规范》未作规定，国家有关档案管理的法律法规也未规定。在归档中，可以将这些不宜公开的材料作为副卷进行归档，副卷材料未经负责人批准，不得查阅、借阅。这些不宜公开的材料不应当

填写排列于动物卫生行政处罚案卷的卷内目录中。

卷内目录（本案中执法人员制作的卷内目录）

1.2 本案中卷内目录存在的问题分析

1.2.1 卷内目录表头中缺少内容

2006年以及2012年农业部制修订的农业行政基本文书格式，未制定“卷内目录”格式样本，但《农业行政执法文书制作规范》对卷内目录包括的内容作出了明确规定，即应当包括序号、题名、页号和备注等内容。本案的卷内目录表头中缺少了“备注”和“页号”栏。备注是对卷内文书材料的补充说明，不可或缺。卷内目录排列的文书材料如果是复印件的，必须在“备注”栏中注明。页号对应文书材料的位置便于准确查找。文书材料在归档时，应当用阿拉伯数字从“1”开始依次编写页号。页号编写在有字迹页面正面的右上角和背面的左上角，大张材料折叠后应当在有字迹页面的右上角编写页号，A4纸张横印材料应当字头朝装订线摆放好再编写页号。页号编写完毕应当对应“题名”填写于卷内目录。

1.2.2 卷内目录文书材料未按顺序排列

就本案实施处罚过程中形成的文书材料，应当按下列顺序填写排列1由于本文只讨论卷内目录文书材料的填写规范问题，因而卷内目录中文书资料制作、使用是否得当不在这里甄别。后续的文章将对本案在实施处罚中使用的文书进行逐一讨论。：行政处罚决定书应当填写排列在序号1，而非序号10；案件登记表应当排列在序号2；行政处罚立案审批表应当排列在序号3；询问笔录应当排列在序号4；现场检查笔录应当排列在序号5；行政强制决定书应当排列在序号6；案件处理意见书应当排列在序号7；陈述申辩笔录应当排列在序号8；送达回证应当排列在序号10；行政处罚结案报告排列在备考表2备考表是在案件立卷归档时，记录立卷、审查情况，在归档后对案卷进行修补情况，以及对有关单位和个人，摘抄、查询、复印案卷等情况进行记录的表格。之前。

此外，从本案甲县动物卫生监督所给予蒋某“没收（销毁）柒拾叁公斤病猪肉”的处罚来看，甲县动物卫生监督所应当对没收的猪肉进行处理，应当制作“罚没物品处理记录”，但本案中缺少该文书。同时，卷内目录中未填写排列“备考表”，案卷材料中也没有“备考表”。

2 行政处罚立案审批表

2.1 行政处罚立案审批表的制作规范

行政处罚立案审批表是指动物卫生行政主体在适用一般程序办理案件中，用以履行报批立案手续的文书。需要说明的是，立案审批表为内部文书，无需加盖执法机关印章。根据《农业行政执法文书制作规范》和农业行政执法基本文书格式的规定，行政处罚立案审批表应当按下列要求填写：

卷内目录（以本案为例，卷内目录的填写排列顺序示例）

2.1.1 案号填写 适用一般程序办理案件，有八种文书需要编注“案号”，分别是行政处罚立案审批表、查封（扣押）决定书、解除查封（扣押）决定书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、履行行政处罚决定催告书、强制执行申请书、案件移送函。“案号”的内容由“行政区划简称+执法机关简称+执法类别+行为种类简称（如立、告、罚等）+年份+序号”六部分组成，其中“行为种类简称”按照行政行为的种类书写，如立案行为应书写为“立”。如北京市延庆县农业局制作的文书，行政处罚立案审批表“案号”可编注为“延农（兽药）立[2013]1号”。动物卫生监督机构依照《动物防疫法》的授权，实施行政处罚制作的文书，“案号”中的“执法类别”可以省略，如北京市动物卫生监督所制作的文书，行政处罚立案审批表“案号”可编注为“京动监立[2013]1号”。

2.1.2 案件来源填写 “案件来源”栏应当按照检查发现、群众举报或投诉、上级交办、有关部门移送、媒体曝光、监督抽检、违法行为人交待等情况据实填写。

2.1.3 受案时间填写 “受案时间”栏应当按照检查发现、群众举报或投诉、上级交办、有关部门移送、媒体曝光、监督抽检、违法行为人交待的时间进行填写。受案时间与立案时间不同，立案时间是动物卫生行政主体负责人决定立案的时间，通常情况下晚于受案时间。

2.1.4 案由填写 “案由”栏填写为“违法行为定性+案”，如，经营检疫不合格动物产品案。在立案和调查取证阶段文书中“案由”应当填写为：“涉嫌+违法行为定性+案”。

2.1.5 当事人填写 首先，应当根据案件情况确定当事人是“个人”还是“单位”，但“个人”、“单位”两栏不能同时填写，且同一案件中当事人名称前后应当一致。其次，当事人为个人的，姓名应填写身份证或户口簿上的姓名；住址应填写常住地址或居住地址；“年龄”应以公历周岁为准。需要说明的是，个体工商户是自然人参与民事活动的特殊形式，动物卫生行政执法中应以自然人（个人）对待，填写在“当事人”栏中的“个人”栏，“姓名”栏应当填写《个体工商户营业执照》中经营者姓名，个体工商户使用名称的，名称应当填写于经营者姓名之后。如，“李某某，系兴隆肉食品经营部个体工商户经营者”。不能将个体工商户使用的名称填写为当事人。最后，当事人为法人或者其他组织的，填写的单位名称、法定代表人（负责人）、地址等事项应与工商登记注册信息一致。需要说明的是，填写“单位”栏中的“法定代表人（负责人）”栏时，单位类型是企业法人的，填写法定代表人姓名，斜线划去“负责人”字样；单位类型是其他组织的，填写负责人姓名，斜线划去“法定代表人”字样。法人和法定代表人是两个不同的法律概念，通俗地讲，法人指单位，代表单位行政权利履行义务的负责人为法定代表人。

2.1.6 简要案情填写 “简要案情”栏应当写明当事人涉嫌违法的事实、证据等简要情况以及涉嫌违反的相关法律规定，并由受案人签名。

2.1.7 执法机构意见和法制机构意见填写执法机构和法制机构在填写审核意见时，应当表述明确，没有歧义。动物卫生行政主体（指兽医主管部门、动物卫生监督机构）内设执法机构和法制机构的，执法机构在“执法机构意见”栏填写是否立案调查的意见；法制机构审查执法机构的意见是否正确，并在“法制机构意见”栏填写是否同意或改变执法机构意见等内容。如果不设执法机构和法制机构的，对应栏不填写。需要说明的是，兽医主管部门将兽药等行政处罚权委托动物卫生监督机构的，动物卫生监督机构负责人的意见应当填写在“执法机构意见”栏，“法制机构意见”和“执法机关意见”栏由兽医主管部门填写。

2.1.8 执法机关意见填写 “执法机关意见”栏由执法机关法定代表人或分管负责人以及其他有立案审批权的领导签署审批意见。通常应写明同意立案或改变法制机构的审核意见等内容，同意立案的还应当明确承办人员的姓名。

2.2 本案中行政处罚立案审批表存在的问题

2.2.1 案号编注不规范 本案立案审批表案号编注为“甲（动监）罚[2009]02号”不规范。首先，案号内容的序号前无需加“0”；其次，未列明执法机关简称。因而，本案案号依照当时的文书制作规范，应当编注为“甲动监（防疫）罚[2009]2号”。

依照2012年修订后的《农业行政执法文书制作规范》，案号中应增加“行为种类简称”，同时，动物卫生监督机构实施的行政处罚，案号内容可以省略“执法类别”。若依现行的文书制作规范，本案案号应当编注为“甲动监立[2009]2号”。

2.2.2 案由填写不正确 本案案由填写为“在市场上出售无两章一证的病害猪肉”不正确。首先，在立案阶段案由为“涉嫌+违法行为定性+案”三部分组成，本案案由缺少“涉嫌”和“案”字样，其次，从本文“案情概述”来看，本案的违法行为应当定性为“经营检疫不合格动物产品”。因而，本案立案阶段案由应当填写为“涉嫌经营检疫不合格动物产品案”。

2.2.3 简要案情书写不规范 本案执法人员书写的简要案情缺少涉嫌违反法律规范的名称，以及具体的法律条款。就本案而言，简要案情可以书写为：“当事人在甲县某街道市场经营检疫不合格猪肉的行为，涉嫌违反《中华人民共和国动物防疫法》第二十五条第三项，即禁止经营检疫不合格动物产品的规定”。

行政处罚立案审批表（以本案为例，行政处罚立案申批表制作示例）甲动监 立 [2009]2 号

2.2.4 受案人意见书写不正确 本案执法人员未经立案调查，就直接将处罚决定的内容书写在“受案人意见”栏，这种写法是错误的。受案意见应当书写是否建议立案的内容。需要说明的是，2012年农业部修订的行政处罚立案审批表，删除了“受案人意见”栏，受案人只需在“简要案情”栏书写当事人涉嫌违法的事实、证据等简要情况以及涉嫌违反的相关法律规定，并由受案人签名即可。

2.2.5 未书写处罚机关意见 本案中，甲县动物卫生监督所负责人未书写立案意见，意味着该案的处理未经立案审批。本案虽然在执法机构意见栏书写了“同意立案”的意见，但执法机构仅为甲县动物卫生监督所的内设机构，该机构的意见不具有法律上启动立案调查程序的效力。需要说明的是，2012年农业部修订的行政处罚立案审批表，将“处罚机关意见”栏修改为“执法机关意见”，并由有立案审批权的领导签署是否立案调查的审批意见，如需要立案调查的，还应当明确承办人员的姓名。