中国城市污水处理设施建设与运营市场化的几点思考

余玲

【摘 要】城市污水处理设施建设与运营市场化作为有效化解中国城市水污染治理设施困境的重要路径，由于市场化的推行，在一定程度上解决了融资困境，促进管理效率的提高，对中国城市生态环境保护及公众生命健康有着十分积极的意义。本文对此进行了探讨。

【关键词】污水处理；市场化；城市

一、污水处理设施建设市场化的必要性分析

城市污水处理设施具有典型的自然垄断性、区域垄断性、资本高沉淀性、公益性等特点。其自然垄断性是以其管网系统为基础的规模经济性和范围经济性所决定的，污水处理设施专用性很强，且在划定区域范围内如无特殊原因，一般仅需建设一座污水处理厂，通过网络覆盖整个区域的污水管网收集污水，具有明显的非重复性。另外，污水收集管网同样具有规模经济，一个城市一般只需要铺设一套污水收集系统，且污水收集管网属非经营性资产，需要体现社会效益，具有资源统筹配置特征，需要以政府名义进行投资，而且这部分管网的资金投入额巨大，且建设好的管网专用性较强，只能收集污水，不可以用作其他用途。鉴于不同污水的化学成分复杂，混合传输不仅扩大污染源，而且还可能产生难以预见的化学反应，所以同供水市场一样，污水处理市场也具有典型的区域性特征。至于资本高沉淀性，污水处理设施建设投资大，少则几千万，多则上亿，视划定区域规模、人口总量、工业经济等情况而定，这些资金的专用性很强，一旦投资下去就难以挪作他用，资金沉淀成本非常高，污水处理设施建成运行后，其市场供应量越大，平均成本也就会越低，也同样具有自然垄断性。因此政府或市政企业有责任、有义务为公众提供有效的污水处理服务。中国城市污水处理设施建设与运营市场化可以理解为：将市场机制引入城市污水处理设施建设与运营领域，在城市污水处理设施建设方面，从传统的由国家投资的单一模式向多元化投资转变；在城市污水处理设施运营方面，从传统的谁建设谁运营向委托专业化公司等多种运营方式转变。

二、城市污水处理设施建设与运营市场化模式

城市污水处理是其所有者对公众提供的一种服务，是公众利益所要求的一种必要的服务，随着污水处理收费机制的产生，其所有者有权向公众收取必要的服务费用，而排除不付费者进入， 中国城市污水处理设施建设与运营市场化的几种主要模式有：

1、上海模式

上海市城市污水处理建设按照“政府组织、企业运作、市场竞争、形成合力”原则，引入市场机制，打破垄断经营，吸引社会投资，在促进上海城市污水处理设施建设和运营的产业化和市场化方面取得了显著成效。2000年前后，上海市对排水企业进行了重大体制改革和调整，将原来的污水处理运营企业重组为一个管理公司和四个运营公司，将投资、建设、运营、管理“四分开”。实际上，事业单位改制后的形式，可以是国有企业，也可以是公私合营的股份制企业。原上海市城市排水有限公司裂变为5家。成立上海市城市污水处理运营企业，负责城市污水处理的收费、整体调度管理、考核；成立上海市排水市南、市北、市中3家运营公司，负责上海南部、北部和中部地区的区域性经营；成立上海市水环境建设公司，承担工程建设管理职责。另外，还成立了上海水务资产经营发展有限公司，负责上海水务行业（目前主要是城市污水处理）建设资金的筹措、投资和监管，以及对上海水务行业国有资产进行经营和管理。这些企业的重大调整，基本理清了“投资、建设、管理、运营”的各个层面：上海市水务局的成立，为水务行业的总体统一管理提供了基础；建设公司和运营公司的分别成立，使建设、运营公司各司其职；区域性运营公司的成立，为打破行业垄断经营：，提高管理效率创造了条件；而资产公司的成立和运作，又为解决城市污水处理建设资金筹措和基础设施资产的经营管理，提供了操作平台。同时，排水企业的改革重组也为推进城市污水处理基础设施的市场化改革和建立新的投融资格局提供了必要的条件。

2、深圳模式

委托运营是指为了增加企业对设施管理的自主性，减少政府对日常管理的干预，将整个设施运营的所有管理责任委托给市场，它主要是针对已建成的现有污水处理厂，按市场机制，通过谈判，签订服务合同，委托专业公司进行市场化运营，目的是降低管理成本，提高运营效率。全方位开放是针对新建污水处理厂，它的建设与运营完全按照市场化的模式进行运作，不限资金来源，不限所有制性质，在特许合同条件下，一律按市场经济的游戏规则平等竞争，至于具体采取BOT、TOT、还是其他经营方式，政府都持欢迎态度。2001年，深圳市将龙田和沙田污水处理厂以委托运营方式承包给民营企业运营后，政府每年可以节省120多万元的财政开支，运营成本降低20%左右。深圳市龙田和沙田污水处理厂由市、区、镇三级政府联合投资兴建。龙田污水处理厂总规模为6万吨/日，总投资2850万元；沙田污水处理厂总规模为5000吨/日，总投资88：0万元。为了减轻政府在运营维护方面的负担，提高管理效率，引进科学和先进的管理模式，市、区政府授权坑梓镇政府把两座污水处理厂的运营管理推向市场，选择一个企业化、专业化、规范化的运营队伍来经营管理污水处理厂。通过在全国范围内公开招标，最终选择了以深圳市碧云天环保公司和安徽国祯环保公司组成的强强联合体，作为龙田和沙田污水处理厂的运营承包方，承包期为15年。据估算，原来两座污水处理厂每月的运营维护费用约为50多万元，实行市场化后，每月只需付给运营承包企业40万元，政府一年就可以节省120多万元，大大地减轻了政府的财政压力。而承包企业认为，只要改进工艺和创新管理，仍有盈利空间。

3、用户或社区自助模式

用户或社区自助模式是指经社区成员同意，自主建设有关污染处理设施，其管理方是社区组织，实施方一般是专业公司，费用由用户或社区成员自我负担。在中国，通常所说的分散处理模式是相对于集中处理技术方式而言的，所以用户或社区自助模式在中国实际上就是市场化分散处理模式。对于居民小区、写字楼和市政管网难以覆盖的城市边缘地区，市场化分散处理模式具有广阔的发展前景。与集中处理相比，分散处理具有投资小，规模小，技术要求也相对较低的特点，并且用户群明确，费用收集过程简单，较适宜于中小型环保企业建设和运营。国家只要制定较严格的城市污水处理法规和监管办法，给予一定的处理技术帮助，城市政府配套以合理的小区污水处理规划，制定具有一定浮动范围的收费标准，分散处理就完全可以采用私建私营的模式。这一模式在广州、杭州、南京、西安等城市的居民小区、工业区、宾馆、酒楼得到了广泛的应用。分散处理有着现实的合理性，当前城市生活污水大部分采取集中处理的方式。这样做有利也有弊，虽然规模处理可以达到规模效益，也便于统一管理和监督。但是，集中处理需要大规模地兴建城市污水管网，其建设成本时常占污水处理设施成本的一半以上，而且对北方城市来说，这种处理方式也不利于处理后的中水回用。因此，在城市环境基础设施建设上，可以采取集中和分散相结合的方式。对于己建城市管网的区域，可以采用集中处理的方式；对于新建的小区或边远地区，则可采用分散处理的方式，通过建设小型的污水处理厂，就地就近解决，同时，其建设和运营费用可以由小区开发商投资，并最终计入小区建设成本，由消费者负担。这样做，既体现了“污染者负担”的原则，由政府集中投资变成消费者分散投资，拓宽了投资渠道，并可降低建设成本。

三、结语

总之，今后中国的经济仍将继续保持持续增长，这种增长将会对环境产生新的压力，会出现不少新的环境问题，这将对城市污水的无害化、资源化处理提出了新的要求，客观上为城市污水处理的市场化拓展了新的空间。

参考文献：

[1]刘志华.中国城市化进程的路径选择.特区理论与实践，2003（4）.

[2]潘岳.我国城市污水处理状况通报.中国环境报，2004（7）.

[3]李仕林.对污水处理市场化改革的思考.环境经济，2004（8）.