南沙新区：世界级城市群的起点

文│魏凯

上一个30年，珠三角曾经是改革开放的最前沿，如今，这里以劳动密集型产业为代表的经济模式已经走到了瓶颈期，下一个30年，这里又将以什么样的新姿重新崛起？南沙新区，由此被赋予了更重大的历史使命。

观察珠三角的城镇化进程，可以看到产业布局是带动城镇化发展的动力，一方面受到国家宏观政策引导，另一方面，中国东南沿海城市由于符合全球化在资源配置、产业分工和销售市场方面的要求，成为全球化在中国大陆的急先锋。一份民间的报告指出，改革开放30年，离中国海岸线300千米的范围之内，集中了中国50%的人口，75%的GDP和90%的外贸出口。

而随着产业转移的大潮和产业升级的需要，以劳动密集型产业为代表的经济模式已经无法持续，新型城镇化这一国策被中央提出，被确定为国家级新区的南沙，成为以新型城镇化为驱动的第二波新区建设，则被视为辐射当地区域的实验地带。珠三角的城镇化甚至可以说走在了政策的前面，如果说新型城镇化是2.0，南沙新区的未来也许都能称得上是3.0，撬动了是一个国家级城市群的兴起。

作为国家开发战略中的新区建设，南沙被视为区域经济发展、产业结构调整、制度创新的试验区域。对于地方而言，新区建设不仅是为区域发展寻找有本地特色的一个新经济增长极，也是突破传统城市功能区框架、发展新型城市模式的一个重要渠道。

武汉大学湖北中部发展研究所执行副主任李光认为，在新型城镇化发展中，大板块经济发展是区域间城市的共同选择，分享共同区域资源的城市群板块需通过“利益共同体”加强合作，实现各地区差异化发展。

国家级产业“湾区”

南沙地处珠江三角洲的几何中心

在21世纪第二个十年，南沙开始萌动再生意识。开发南沙，再造一个新广州。

有了过去30年打下的基础设施架构，再加上CEPA先行先试政策优势，在21世纪的第二个十年，南沙开始萌动出再生的意识。和以往不同，这次南沙的再生，和深圳前海、珠海横琴，被规划赋予了“深化粤港澳合作，共建中华民族共同家园”的历史重任，“中央把牌发给我们了，接下来就看我们怎么打”，前任广东省委书记汪洋如是叮嘱广州，并重复了广州十年南拓时的著名口号，“开发南沙，再造一个新广州”。

11年前，这句口号代表了广州经济经过90年末期的调整后蓄势待发的雄心，而如今，广州已经成为中央认可的国家中心城市，这句口号更多承载着引领广东转型升级的意味。

“从广州本身来看，南沙新区开发是打造国家中心城市的重要战略支点。从全省发展来看，南沙新区开发是撬动珠三角地区乃至全省转型升级的一个重要杠杆。从发挥独特区位优势来看，南沙新区开发是深化粤港澳合作的桥头堡。从融入国际参与全球竞争来看，南沙新区开发是拓展开放型经济新格局的重要通道。南沙新区的开发建设要有战略大局、长远眼光和从容心态。要努力把南沙新区打造成珠三角乃至全国最具国际竞争力的区域，打造成经得起历史检验的伟大作品。”汪洋说。

南沙被赋予的任务很多：要共同承担起广州市作为综合性门户城市的核心功能，在开放型经济、商贸旅游、航运物流、会展等诸多领域，成为广州国际交往的新平台，成为中国南方对外开放的重要海上门户，成为推动新时期对外开放的重要窗口。但南沙新区的核心是什么？

在土地资源相对稀缺的广东主要城市，相比较15平方公里的深圳前海、108平方公里珠海横琴来说，803平方公里的南沙无疑更有土地上的优势。从这个层面上而言，南沙最适合做的就是产业基地。

南沙开发的基本原则的第一条是“以人为本、宜居优先”，因此，南沙新区与其他新区相比较，更为重视生活素质，而这种优质生活水平应该与港澳持平。虽然南沙号称“珠三角几何地理中心”，但仍是“交通末梢”。广东综合体制改革研究院副院长彭澎认为，南沙要变“交通末梢”为“交通枢纽”，不仅仅是形成与市中心的紧密联系纽带，还得考虑与港澳、珠三角其他城市的交通体系构筑。

发展试验区珠三角无疑是我国改革开放以来“上半场”城镇化最突出的成果。作为国家开发战略中的新区建设，南沙、横琴和前海，被视为珠三角区域经济发展、产业结构调整、制度创新的试验区域。对于地方而言，新区建设不仅是为区域发展寻找有本地特色的一个新经济增长极，也是突破传统城市功能区框架、发展新型城市模式的一个重要渠道。

“南沙的核心优势仍在湾区，毕竟南沙803平方公里有218平方公里是海域。”在彭澎看来，中国三大江河，可能只有珠江出海口的湾区适合打造宜居环境，而也只有这个湾区连接了港澳穗深珠五大城市，恰恰南沙就处于这个湾区的核心位置。因此，南沙要协调起步区与湾区的关系，要协调优质生活圈的打造和产业高地建设的关系，把“东方威尼斯、广东新加坡、钻石水乡”等城市设计理念落到实处。南沙的定位是“粤港澳全面合作的国家级新区”，显然这对港澳、珠三角都是一大机遇，互需共赢才是硬道理。

政策“大礼包”

南沙从确定国家级新区以来，最不缺的就是政策。去年年底，《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》(下简称《方案》)已获国土资源部原则同意。《方案》赋予了广州19条先行先试的措施，3大类10项激励性优惠政策，首次赋予了广州与国家中心城市地位相适应的土地管理权限，包括允许南沙新区试点围填海造地；将低丘缓坡土地列入全国开发试点，引导工业和城镇建设尽可能利用劣质农用地和未利用地等亮点。

填海将是南沙重要的土地来源，南沙803平方公里面积中有200多平方公里海域面积，海域面积占了1/4，政策对海域开发的明确将直接促进南沙海洋经济的发展，发展方式将是多种多样的，包括游艇项目、旅游、海岛综合利用开发等。

去年10月，国务院批复《广州南沙新区发展规划》的同时，确定了南沙国家级新区的地位。国家赋予南沙新区的政策优惠，如粤港澳优质生活圈和新型城市化典范、以生产性服务业为主导的现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽、社会管理服务创新试验区，打造粤港澳全面合作示范区等等，一一落定。

在中国现行体制下，行政级别提升的含金量太高了。此前的5个新区获批同时，都相应地提高了行政级别，如浦东新区、滨海新区获批之后，都升至副省级。南沙新区建设主体仍为广州市，但可享省级管理权限的行政级别。在2012年10月10日的那场发布会上，广东省省长朱小丹明确表示，凡是能下放给南沙新区的省一级经济社会管理权限一律下放给南沙，而国家发改委官员在发布会上也表示，接下来将为南沙配套更多的优惠政策。记者了解到，目前经广东省政府协调，超过50项省级管理事项权限被下放给南沙。

在资金支持方面，国家开发银行承诺未来5年间对南沙新区的重大基础设施建设提供600亿元金融支持。根据战略合作方案，国家开发银行将从融资规划的编制，中长期信贷支持，重点项目资本金筹措，金融产品研发创新，信贷计划、资源、政策倾斜以及设立国开南沙新区发展基金等六方面对南沙新区开发建设提供全面的金融支持，并联合其他金融机构以组建银团等方式组织和引领社会资金。

其实，《广州南沙新区发展规划》本身就是一个政策“大礼包”，一系列加强粤港澳人、财、物更自由流动的政策揭开面纱，尤其是“分线管理”的提出，不禁让人联想到，南沙会否成为一个“自由贸易区”？

在《规划》的对外开放政策中提到，“建设粤港澳口岸通关合作示范区”，“条件成熟时，在南沙新区部分区域探索实行分线管理政策”。所谓“分线管理”，即对现有的口岸功能进行调整，实施“人员、交通运输工具和货物的进出境查验功能分开，人员和交通工具的通关仍按目前通关模式运作放在一线查验，货物的进出境查验功能后移至二线”。

国务院对珠海横琴新区规划的批复，就曾提到实行“分线管理”。在“分线管理”通关模式下，即南沙与港澳之间的口岸设定为“一线”管理，南沙与内地之间设定为“二线”管理。获批的优惠政策规定从“一线”进入横琴与生产有关的货物只需备案，享受免税或保税优待(法定不予保税或免税的货物除外)。设在南沙新区内的企业生产、加工的货物若想经“二线”销往内地，仍需照章征收进口环节增值税、消费税。

“如果说横琴和前海是特区中的特区，南沙未来分线管理中的特区对于港澳和境外更开放。”广东省委党校原副校长陈鸿宇说，如果届时能实施类似横琴的相关政策，南沙未来分线管理中的“特区”有望在税率、货币兑换、金融、投资、人员停留等方面有更加宽松安排，支持港澳贸易服务业向南沙拓展，培育南沙新区增长极的作用，比如建成物流运转中心、服务业中心等，甚至借用香港澳门法律法规对接平台，“示范区”如果能起到很好的示范作用将有利于“辐射”珠三角其他城市。

暨南大学特区港澳经济研究所所长陈恩甚至认为，南沙新区比自由贸易区更进一步，而南沙、横琴、前海或可形成“自由湾区”。在他看来，规划提出加强与港澳更紧密联系的政策，使得粤港澳之间的人、财、物的流通更为便利，既有助于港澳的商贸和专业人才安居南沙，也可以促进资本、货物的流转，类似于“自由贸易区”或“自由港”。

临港催化剂

“南沙是出海口，有对外开放的动力，所以今年海的文章要好好做，港口的文章要好好做。”1月19日下午，广州市市委常委、南沙区委书记丁红都在广州市十四届人大三次会议的分组审议中强调。

南沙作为“新晋”的国家级新区，是本次广州两会热议的焦点。1月下旬，为期五天的广州市政协十二届二次会议中，广州市的各领导与港澳地区市政协委员座谈会中，港澳政协委员的21个提案中就有7个谈及南沙。其中，明星政协委员曾志伟提出可以在南沙建影视基地，打造“东方好莱坞”，被广州市委书记万庆良赞赏为“重磅炸弹，具有国际和全球视野”。

《广州南沙新区发展规划》提到，要提升南沙的港口综合服务功能。有序推进广州港南沙港区集装箱、粮食、散货等大型专业化码头和通用杂货码头、江海联运码头等港口基础设施建设，优化港区功能布局和结构。

所以南沙急需拓宽广州港出海航道，进一步提高通航标准。构建高效便捷集疏运体系，提高港区国际中转和内河转关效率，强化水水联运；加快推进广州南沙疏港铁路建设，加强与周边区域合作建设内陆“无水港”，强化铁水联运等。

广州港集团的董事长陈洪先告诉记者，今年主要把已经投产的南沙港一期、二期、粮食码头、汽车码头等的生产经营做好，使得量和效益都有一个提升；另外，抓紧建设已经确定的项目，如总投资70个亿的南沙港三期。他还透露，现在广州港的上市申请材料已经递交证监会。

关于南沙港对广州和广东的战略意义，最早开启广州南拓战略的前广州市长林树森曾有过一次经典论述，他用三大理由，论证了为什么“南沙是广州实现由沿江城市向现代化滨海新城转变的希望所在”。

有人说，广州开发南沙是在补课——补临港经济的课。国内外的一些专家学者对广州经济进行考察后，认为广州作为华南地区的中心城市，工业门类齐全，既有加工业，也有钢铁、造船、汽车、石化等重工业项目，但由于历史原因，这些重工业项目多设在市区附近内，并未真正发挥临海的优势，从而缺乏拉动经济腾飞的一翼。日本国内资源不发达，东京湾充分发挥海洋优势，将工厂建在海边，从外国引进原料，经加工后又就近装船输出国外，因此东京湾地区积聚了日本四成左右的经济总量。广州经济增长的后劲，关键在于充分利用临港优势发展经济。

南沙港三期

70亿

广州港集团的董事长陈洪先告诉记者，今年主要把已经投产的南沙港一期、二期、粮食码头、汽车码头等的生产经营做好，使得量和效益都有一个提升；另外，抓紧建设已经确定的项目，如总投资70个亿的南沙港三期。

林树森认为，广州城区地方太小，北部地下布满溶洞，不适合高强度开发，地理环境逼迫广州城市重心必须南移。黄埔港始终是个内河港，大型船舶出海要走60海里珠江才能出海，仅凭黄埔港，无法实现广州迈向世界级海港城市的雄心。此外，面对京津联合环渤海、苏沪杭拉动长三角的国内竞争形势，珠三角未来必须重新整合自身资源方可继续参与竞争，而南沙的地理中心优势、优良的港口资源，必定成为整合的中心。

这实际上是要突破此前南沙的产业模式。2000年开始，迈出南拓步伐的广州提出“适度重型化”的产业战略，南沙也成为产业拓展的一部分，在生态优先前提下，提出发展“大工业、大物流、大交通”，意图以现代物流业为龙头，带动临港工业、高新技术产业、装备工业的发展，再辅以汽车基地、造船基地、钢铁基地、石油化工基地，带动南沙经济快速发展。沿着这条路径，南沙陆续引进了广汽丰田、中船集团等项目。

2007年，总投资达600亿元的中科合作石化项目是南沙产业园布局的顶点。但随后对石化污染的担忧在穗港两地逐级汇集，并最终掀起了南沙生态保护和健康发展的民间讨论，迫使石化项目最终改址。以此为标志，南沙此后的工业发展逐渐开始新一轮的调整，稍后，原本计划落户南沙的广钢最终与宝钢合作，西迁至湛江。这是南沙在开发途中面临的首次转折。

在这种情况下，适逢《珠三角规划发展纲要》出台，南沙重新出发，相继研究编制了《南沙新区临港经济发展战略研究》、《南沙新区发展总体规划》和《南沙粤港澳合作发展新区总体规划》，在保留先进制造业的同时，意图用通过新规划寻找南沙突破的方向，研究如何通过粤港合作，让南沙的发展能够同时兼顾汽车轮船和文艺小镇。

“我们对南沙进行SWOT分析(即战略竞争优劣分析)时，认为区位优势和港口优势，是南沙再规划的关键”，参与《南沙粤港澳合作发展新区总体规划》的广东省规划院城市发展研究中心技术总监龚蔚霞说，南沙以前发展重工业，到现在形成一定的产业基础，如何依托现有的基础打开局面，“破题就靠CEPA先试先行试验区”。

CEPA是《关于建立更紧密经贸关系的安排》的英文简称，覆盖货物贸易、服务贸易、贸易投资便利化三大范畴。2010年6月，广东省委省政府决定在南沙成立CEPA先行先试综合示范区，不仅要进行粤港澳项目合作，而且要探索体制上的突破。

“由此确定了南沙未来的主打产业，肯定是智慧型、低碳型产业，紧扣CEPA、能够吸引港澳一起合作的，而且能带动珠三角的产业升级，服务整个泛珠地区，真正发挥广州建设国家中心城市的辐射力、带动力”，龚蔚霞说。

值得注意的是，新区投资方向正在发生转变，以地域特色产业为主的“结构转型驱动”发展模式逐渐显现。目前不少地方区域建设往往涉及战略性新兴产业的布局，与传统产业格局相比，新的产业集群方式更倾向于创新型要素集群，即以人才、创新平台等要素实现产业集聚，进而形成产业间协调发展的经济效益。

“新区建设，一方面是开展城市新区域，一方面是培育新的增长引擎，比如沿海的新区就是产业升级的领头羊角色，在结构调整方面，南沙可以作为现代服务业发展的范本，因此需要有一定的高端和超前的产业选择特点。”中国区域经济学会秘书长陈耀表示，新区建设要符合未来几十年发展趋势和国际技术浪潮，产业层次整体上要高端，产业规划和产业选择要体现科技创新、抢占未来产业制造点。

世界级城市群

全球制造业的转移，使得以珠三角为代表的亚洲港口的重要性日益凸显。过去雄踞一方的“美国门户”——纽约港，早已被西海岸的洛杉矶、长滩双子港赶超。

法国著名地理学家戈特曼认为，成熟的世界级城市群应具备以下的条件：区域内城市密集，拥有一个或几个国际性城市；多个都市区连绵，相互之间有较明确的分工和密切的社会经济联系；拥有一个或几个国际贸易中转大港；城镇人口至少达到2500万；是国家经济的核心区域。

无疑，珠三角区域已然具备发展世界级城市群的条件。广东省省长朱小丹1月14日主持召开省政府常务会议，再次强调了进一步优化提升广州、深圳作为国家级中心城市的集聚辐射带动作用，打造珠三角世界级城市群。并且要按照“绿色、智慧、包容、人本、特色”的理念，坚持规划引领，不断完善城镇化体系，依托粤东西北地区地级市中心城区扩容提质建设若干大城市，依托县（市）城区建设若干中等城市，依托中心镇建设一批卫星城，引导小城镇专业、集约、特色发展，构建集约紧凑的城镇化空间格局，全面提升城镇综合实力和宜居水平。

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究室副主任盛广耀说，珠三角城市群已日臻成熟，各城市间的定位和分工也愈渐清晰。香港、澳门利用有利区位优势大力吸收和利用外资，与大陆形成了最广泛的协作；广州则着力提升核心城市的服务和管理水平，逐步建成具国际竞争力的商贸流通中心和现代服务中心；深圳重点发展商业、金融和服务等职能；珠海拥有数量众多的高等院校，正借助其优势发展信息技术产业和旅游业。目前，珠三角地区城际轨道交通营运里程约达580公里，基本形成以广州为中心，连通区内9个地级以上市，以及延伸至清远市区的城际轨道交通网络构架。

“而南沙新区所处的位置和可待开发的空间无疑将是世界级城市群的心脏。”南沙新区地处珠江出海口，距香港、澳门仅38海里和41海里，是珠江流域通向海洋的重要通道。新区规划面积803平方公里，方圆100公里范围内囊括了广东经济最发达的珠三角城市群以及港澳地区，周边75公里范围内有广州、深圳、珠海、香港、澳门等五大国际机场。

一个大的城市格局必定需要良好的深水港，作为国家中心城市的广州要进一步发展，从面向珠江转到面向海洋，必须将目光投入南沙，这里是广州提升国际化水平、科技创新能力以及产业升级、做大做强的保证。

中山大学港澳珠三角研究中心教授毛艳华认为，广州目前的发展定位是综合性的门户城市、国家中心城市，是珠三角乃至华南地区的中心，南沙未来能否作为广州新的经济增长极崛起，决定着广州未来能否巩固其国家中心城市地位。南沙对广州的最大作用就是依港兴市，打造临港经济圈。世界上的临港口城市，例如横滨、高雄、新加坡，均依托港口经济圈获得经济飞速发展。南沙港毕竟不是休闲沙滩，而是深水港，有天生的通过临港工业发展带动广州发展的优势。南沙有很好的经济腹地和交通优势，也是粤港合作的重要基地。

霍英东南沙梦1988 年，洛溪大桥通车，霍英东正式提出开发南沙。在此后10多年的时间里，霍英东到访南沙800 次。在南沙还是一片滩涂之时，霍英东是南沙开发建设的主要策划者和投资者，他想把南沙建成一个“小香港”。图为霍英东次子、香港霍英东集团行政总裁霍震寰（右），参加香港科技大学霍英东研究院大楼在南沙资讯科技园的动工典礼。

战略性港口广州开发南沙是在补临港经济的课。面对京津联合环渤海、苏沪杭拉动长三角的国内竞争形势，珠三角未来必须重新整合自身资源方可继续参与竞争，而南沙的地理中心优势、优良的港口资源，必定成为整合的中心。南沙是广州实现由沿江城市向现代化滨海新城转变的希望所在。

“珠三角世界级城市群的崛起必然推动21世纪人类新文明的崛起。广州在珠三角处于龙头和中心地位，必须与香港、澳门、深圳等城市合作，在变革发展上先行示范，先行引领。”在广东省社科院院长梁桂全看来，世界文明重心东移、太平洋西岸“新月型经济带”、大珠三角世界级城市群的发展是广州面临的重大历史机遇。

国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成认为，城市群是城镇化的主要载体，中国已形成的10大城市群面积占全国国土面积的11%，承载人口是39.24%，GDP占全国的比重将近2/3。从这些数据，可以得出结论：城市群是中国经济的重要支柱，10大城市群就是中国经济的10大支柱。另外区域之间的差距还很大。城市群内占全国1/3的人口享有2/3的GDP，另外2/3的人口却只有1/3的GDP。未来要缩小区域差距，有两个途径：一个途径是城市群内的产业向城市群外转移，转移出来1/3；另外一个途径，城市群之外的人口转移到城市群中1/3。实际情况可能是产业向城市群之外转移，人口向城市群之内转移，不可能仅是单向流动。

梁桂全建议，城市群规划要注意留‘空’，50年、100年不过时，300年可兼容。特别要注意“双向城市化”，即城乡人口、城市功能双向流动，既有人口向城市聚集，也有城市功能、文化、产业、生产方式等向乡村拓展、延伸，形成各层次人口和谐复合的城市社会生态。

世界级城市群的关键在于现代服务业的打造。当今和未来世界经济中，服务业尤其是现代服务业的发达程度，已成为衡量一个国家和地区现代化水平的重要标志。世界重要国际城市都拥有高度发达的现代服务业，突出表现为“两个70%”；GDP的70%、就业人口的70%均集中于现代服务业，纽约、伦敦、东京、巴黎、香港均都已超过80%。

“广州要充分发挥省会城市优势，增强高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，进一步优化功能分区和产业布局，建成珠江三角洲地区一小时城市圈的核心。优先发展高端服务业，加快建设先进制造业基地，大力提高自主创新能力，携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。”梁桂全说。