大部制改革背后的角力

黄山

根据规定，国务院直属机构、办事机构的印章，正部级单位的直径5厘米，副部级单位的直径4.5厘米。

今年两会，国务院机构改革是热议话题之一。实际上，国务院机构每一次改革，都会引发诸多看点。

组成部门与直属机构

早在2008年3月，当时的十一届全国人大一次会议亦曾经对国务院的相关机构进行调整，减少了4个正部级机构。除国务院办公厅外，国务院设置组成部门27个，直属特设机构1个，直属机构15个，办事机构4个，部委管理的国家局16个，直属事业单位14个。

国务院组成部门包括各部（如司法部、铁道部等）、各委员会（如发改委、计生委等）、中国人民银行和审计署，各组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。

国务院直属机构则主管国务院的某项专门业务，与以“部”或者“委”冠名国务院组成部门不同，国务院直属机构大多以“总署”“总局”或者“局”来命名。其中，以“总署”和“总局”来命名的多为正部级机构，例如海关总署和新闻出版总署，工商行政管理总局、质量监督检验检疫总局、税务总局、广播电影电视总局、体育总局和安全生产监督管理总局等机构，均为正部级。

而例如国家统计局、国家林业局等以“局”命名的其他7家国家机关，虽然与“总署”“总局”同为国务院直属机构，但在级别上则为副部级。两者之间的职级差别也体现在各自的印章上。根据规定，国务院直属机构、办事机构的印章，正部级单位的直径5厘米，副部级单位的直径45厘米。

人事任免、职权差别很大

虽然国务院组成部门和直属机构同样具有独立的行政管理职能，但是两类机构在主要领导的任免和各自权限上却有显著差别。

根据《中华人民共和国宪法》之规定，

“各部部长、各委员会主任、审计长”由总理提名，全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。

通俗来说，国务院各部部长、委员会主任、央行行长、审计长属于国务院组成人员，亦被称作“阁员”，其任免需经全国人大表决，由国家主席发布主席令方能生效；而国务院的直属机构的负责人，则由国务院直接任免，无须经过全国人大。

国务院组成部门和直属机构两者之间的最大差别，还是在各自的职能和权限上。例如国务院总理召开会议，国务院组成部门一般都要参加，并能对相关重大决策发表意见；而直属单位一般则是列席参加，并无发表意见的权力。

所以，在国务院机构改革中，会有相当多“总局”意欲升格成“部”，而已经是部的机构则尽力避免自己被降格为总局或者部委管理的国家局。

有人反对部委合并

2008年，为了应对在经济发展中派生出来的日益严重的环保问题，此前一直为国务院直属单位的环保总局在政府机构改革中升格为环保部，权限得到扩充。根据当时公布的机构改革方案，新组建的环境保护部的主要职责中有“协调解决重大环境问题”，这是以往环保总局职责中所没有的。纵观近5年来，环保部已经全面参与到中国的最高综合决策中，可以更多地发出自己的声音。

正因为权力如此之大，以致亦有人千方百计要保护自己所在的“部”不会在下一次机构改革中被撤销。同为2008年的机构改革中，全国人大将原交通部、中国民用航空总局和国家邮电局组建成新的交通运输部。其中，原为正部级的国务院直属机构的民航总局遭到降格，成了由交通部管理的副部级的国家民用航空局。但此前呼声甚高的铁道部得以保留，“继续推进改革”。

根据1982年《中华人民共和国国务院组织法》第八条之规定，国务院组成部门（各部、委员会）的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。

但有时候个人之力也会决定一个机构的命运。国家发改委综合运输研究所研究员董焰在近日披露，2008年国务院机构改革之所以没有合并铁道部，是因为有关部门的领导受了时任铁道部部长刘志军的影响。刘志军当时称，铁路尤其是高铁攸关国家的军事和国防事业，兹事体大，不能贸然把其权归并到其他部门。

从2003年起，刘志军当了8年的铁道部长，在2011年因为涉嫌严重违纪而被罢免了一切职务和开除党籍。在刘的领导下，中国掀起了一轮激进的高铁建设狂潮潮。在8年间，一直主导“跨越式发展”的刘志军共修建了1.8万公里铁路，其中投入运营的高铁里程为8358公里。刘志军落马时，在建和规划中的高铁仍有1.3万公里。有报道说，若不是规划调整，2011年高铁建设投资将达8500亿元。

现在，新一轮的改革再度临近，隶属铁道部的地方铁路局的干部职工，他们最为担忧的问题是铁道部撤并后，之前制定的收入倍增和保障房计划都会泡汤。

在中国，每一场机构改革都会触及到一些人的利益，也有一些政治和官场经验丰富的党政干部，对改革之后的成效心存疑虑。如原能源部部长黄诚毅在公开场合所说：“我不反对建立能源部，但如果成立了能源部，却不给予其相应的权力，那么我就不赞成成立。”