把海南作为一个大城市“谋局”——借鉴广东经验助推海南城镇化发展

□周义龙

作为目前城镇化率最高的省份之一，广东省城镇化成就令人瞩目。广东不仅有广州、深圳这样的一线中心城市，有遍布珠三角乃至全省的专业城镇，更形成了规模宏大的巨型城镇群。2013年3月，广东编制的《广东省城镇化发展“十二五”规划》明确指出，在“十二五”期间，全省城镇化发展呈现“区域协调、城乡一体、绿色低碳、节约集约、文化传承、和谐宜居”的新局面，总体达到中等发达国家水平。这为未来广东城镇化发展道路指明了方向。该《规划》已经超越局限于城市自身的发展来谈论城镇化，而是明确地将其上升为全省的城乡一体化方案。广东在推进特色城镇化积累的丰富成功经验值得海南认真思索和借鉴。

差异化的城镇化发展策略

在区域发展上，未来广东将走差异化的城镇化发展策略。截至2010年底，珠江三角洲地区城镇化率达82.72%，步入城镇化成熟阶段；粤东、粤西、粤北地区的城镇化率分别为57.71%、37.67%、44.29%，处于城镇化加速发展阶段。目前，广东全省已逐步形成珠江三角洲地区率先发展、东西两翼稳步发展、粤北地区加快发展的区域格局，以及大中小城市与小城镇协调发展的城镇体系。为加快推进城市化进程，近年来广东一些地区进行了大规模的行政区划调整，珠江三角洲整体实力进一步增强，城市化的速度进一步加快。

海南城镇化水平由1988年的16.99%上升到2011年的50.5%，低于国家城镇化率51.27%，如按户籍人口计算，城镇化水平为38.12%，假如再扣除农垦因素，海南实际城市化水平仅为32%。目前海南省仍属于欠发达地区，尽管城镇化取得了长足的发展，但仍存在区域之间、城乡之间发展不平衡，城市化水平低，农民非农化进程缓慢，城镇规模偏小、基础设施不完善、功能体系不健全，城镇产业结构单一，城镇发展基础较弱，城市、农村、农垦等相互分割，城镇化质量有待大幅度提升，城镇辐射带动周边农村发展能力不强，吸引农村地区剩余劳动力转产就业能力偏弱，海洋优势尚未完全发挥，候鸟性旅游带来的“空城化”等问题，都将是海南新型城镇化迫切需要破解的难题。

海南城镇化过程中要走差异化发展策略，优先发展一些重点城镇，完成“差异化阶梯性”发展规划，以实体经济夯实基础后实现以城市带动乡镇，以乡镇带动农村的发展。加快推进城镇化，应该实施“极点带动、工业推进、协调发展”三大战略。海南新型城镇化要以海口、三亚两大中心城市带为主，重点发展小城镇。同时，还要避免城市病，防止在基础设施配套跟不上的情况下，城市人口机械成长。目前，海南省新型城镇化建设已达成一个基本共识：把全省总体上作为一个大城市来思考，进行新型城镇化的谋篇布局；做强海口、三亚、琼海、儋州等重点城市，强化县城建设，加快风情小镇的建设步伐，打造特色村庄；以重点城市和县城为支撑点，以小城镇和特色乡村为基础，描绘海南新型城镇化蓝图。

以人为本的城镇化发展策略

在工业化带动下，广东全省各城镇吸纳了大量农村人口和外来人口，有力地推动了城镇化发展，人口结构的优化更可谓是翻天覆地。2011年，广东省除农村人均居住面积低于全国水平外，其余8项指标均超过全国水平。其中，城镇人口占常住人口比例广东为66.5%，领先全国的51.27%，也超过了浙江等几个沿海较发达的兄弟省份。

不断放宽准入条件，有序引导异地务工人员入户城镇，推进基本公共服务均等化，共享改革发展成果，解除进城农民的后顾之忧，在一定程度上缓解了广东长期存在的城乡二元结构矛盾。广东提出逐步降低城镇在就业、教育、社保等方面的准入门槛，以县（市）城区、中心镇为重点，切实加大吸纳农业转移人口力度，全面实施异地务工人员入户城镇积分制，加快推动异地务工人员融入城镇。通过户籍制度改革让人口流动更加顺畅。在城镇化的进程中，广东率先提出“积分入户”的概念。

海南要遵循以人为本的原则，首先是建设海南人民的幸福家园，推行以人为本的城镇化发展策略。加快进行户籍制度改革，考虑借鉴学习广东的“积分入户”制度，可以在完善制度设计的基础上考虑重启“购房入户”政策，加快吸引高端人才入户海南的步伐。

着力寻找特色新型城镇化发展道路

广东依赖强大的工业实力大力发展工业化主导的城镇化发展道路。而海南的资源禀赋和政策条件决定海南必须走一条非工业化主导的新型城镇化发展道路。建议把海南作为全国新型城镇化综合改革试点省，为全国新型城镇化改革发展积累经验、提供示范，重点支持海南推进土地管理制度、户籍制度、基本公共服务制度、投融资体制、人口政策等综合改革试点，从而能让海南走出一条具有海南特色的新型城镇化发展道路。

海南城镇化道路要凸显生态、海洋等海南特色。特色之一是海陆统筹。海南拥有200万平方公里的海域面积，作为海洋大省，海洋产业将为城镇化提供强大动力。但在城镇化过程中也要重点关注海洋生态文明，把城市建设和海洋生态保护相结合。特色之二是全岛一城。要把海南作为一个大城市进行整体规划。海南作为一个封闭的岛屿省份，其城镇化未必全要发展大城市，城镇化并非要让农民一味地涌向城市，可以同步在村镇把基础设施配置和生活水平提高到城市标准，同样是城镇化的体现。特色之三是绿色生态。作为全国第一个也是唯一一个生态省，在保护绿色生态的基础上建设大量的绿色小城镇，推进城镇化发展将会成为海南的特色之一。海南城镇化道路可以结合夏威夷的滨海观光旅游模式，以及美国的佛罗里达常住休闲模式，走一条绿色低碳生态环保的特色城镇化道路。另外，海南还要特别注意产、城结合问题，要将产业发展和城镇基础设施建设和功能完善紧密结合，走出一条具有海南特色的、产城互补融合的新型城镇化道路。“风情小镇”在海南的试点建设，将使海南新型城镇化建设进入良性循环的发展轨道。

夯实新型城镇化产业支撑

作为一个欠发达地区，海南城镇规模小、产业支撑弱，是目前影响和制约城镇化最主要的问题之一。海南新型城镇化建设，必须和优势产业紧密结合。要将产业城镇化作为海南新型城镇化的重要内容，着力构建具有海南特色的现代产业体系，夯实新型城镇化产业支撑。首先要注重产业转型升级，围绕国际旅游岛建设，在巩固和发展现有传统服务业的同时，积极引导总部经济、金融贸易、科技研发、教育培训、健康养生等高端服务业发展。要注重培育和发展新型工业，引导新型工业向洋浦经济开发区、海口美安科技新城等有条件的产业园区集聚。同时，注重农业科学技术和现代经营管理经验模式的推广和应用，加强农业特色产品基地、出岛绿色通道、产品品牌化建设，提升现代农业生产规模和产值。

旅游地产将成海南新型城镇化动力。旅游引导的新型城镇化，就是以旅游带动下的泛旅游产业集群为产业基础，由旅游带来的消费集聚直接推动的城镇化过程。旅游能够带动消费产业，在解决城乡统筹、生态环境、解决就业、提高人民生活质量等社会问题方面，给出了比较高效的解决方案。与此同时，旅游业是低污染、低能耗的产业，其引导的新型城镇化符合国家对生态文明的要求。再次，旅游服务设施需求和消费的集中化，有助推进配套基础设施及社会体系的建设，促进就地城镇化的发展。因此，海南可以结合自身的优势产业——旅游产业，积极走上一条非工业化主导的具有鲜明海南特色的城镇化道路。

探索土地整体出让和整体开发模式

土地成本上升、城市外扩难度加大等问题已经成为城镇化进程的重要障碍。对此，《广东省城镇化发展“十二五”规划》进一步明确，在符合现行土地政策前提下，探索土地整体出让和整体开发模式，引导社会资金参与新区整体开发。这无疑给企业参与到城镇化建设中指明了方向，以较快的途径实现土地增值升值。广东将允许转户农民出让宅基地和土地获得财产权益，转户农民今后可自愿将承包地、宅基地等上市流转并获得财产收益，使得农民真正拥有对自己土地的经营权、转让权和受益权，然后再通过合法流转，解决农民进城资金的问题，在城市投资和发展。这是省级政府首度明确宅基地流转方向，也将是未来宅基地流转市场的一个突破口。尤其值得关注的是，该《规划》中已为未来流转土地指明了用途与未来发展要求，并明确提出，要提高城乡一体化发展水平，以维护乡村自然风貌和塑造聚落景观、农业景观和旅游景观为重点，加强乡村自然环境的保护和人居环境的功能化改造，将乡村社区规范化建设与营造乡村特色景观风貌有机结合，整体提升乡村环境。

继广东省出台政策允许转户农民出让宅基地和土地获得财产权益后，与广东土地流转主要参与工业开发不同，海南目前也在试点农村集体土地参与旅游开发，但严格禁止建设商品性房地产的项目。海南土地资源贮藏丰富，这为未来土地流转提供了更为广阔的发展空间。海南可以考虑在全省范围内，结合旅游优势产业的实际，选择一些试点村庄，按照依法、自愿、有偿、不改变土地所有权的原则，通过转让、租赁、联营合作等方式积极发展“农家乐”、休闲观光、观光旅游、生态农业等多种形式的乡村旅游项目，但应该严格禁止商品性房地产项目的建设。宅基地参与旅游开发，可促进旅游地产的发展，地方政府征收储备更多的旅游用地，一是可增加土地财政，二是可提高农民收入，改善其住房条件。同时，积极探索乡村旅游发展新模式，会同国土部门积极研究探索农村宅基地的自由流转，规范农村宅基地的使用，进一步释放当地经济发展的动力。积极探索和试点农村集体土地参与旅游开发，使得农村土地流转又有了新的突破，这可以成为海南长期推行的一项政策。