国际投资保护主义的兴起与中国的对策研究

李 轩

（东北师范大学 经济学院，吉林 长春 130117）

近年来，随着中国“走出去”战略的提出，中国的对外直接投资实现了跨越式发展。截至2011年底，中国已有13 500多家境内投资者在国外设立对外直接投资企业1.8万家，分布在全球177个国家（地区），对外直接投资累计净额为4247.8亿美元，年末境外企业资产总额近2万亿美元[1]。联合国贸发会议《2012年世界投资报告》显示，2011年全球外国直接投资流量为1.69万亿美元，年末存量为21.17万亿美元，以此为基期计算，2011年中国对外直接投资分别占全球当年流量、存量的4.4%和2%，2011年中国对外直接投资流量名列全球国家（地区）排名的第6位，存量位居第13位。2011年中国对外直接投资净额为746.5亿美元，2002—2011年，中国对外直接投资年增速高达45%，2011年流量为746.5亿美元，是2002年的27.6倍，全球排位从第26位上升至第6位[2]。

但是，中国对外直接投资的发展并不是一帆风顺的。受欧债危机、美国金融危机等的影响，目前国际投资自由化的势头已经开始放缓，对外国投资的保护主义措施显著增加。根据联合国贸发会议《2011年世界投资报告》，2010年世界各国共出台了149项与投资有关的政策措施，而保护主义措施占了近1/3，这一数字在10年前仅仅是2%[3]，可见，国际投资保护主义开始抬头。国际投资保护主义的兴起对中国开展对外直接投资无疑是不利的。

一、国际投资保护主义及其表现

（一）国际投资保护主义

国际投资保护主义是伴随着国际资本流动产生的。二战后，大规模的资本流动开始产生，国际投资保护主义也随之产生。初期，各国还未形成固定的投资保护主义政策，各国针对外来投资的政策变动频繁，朝令夕改的政策对国际投资造成了阻碍；20世纪90年代，国际投资政策的主流开始倾向于自由化，但也夹杂着保护主义；21世纪至今，国际投资政策是自由和保护并存的，各国颁布的国际投资保护措施越来越频繁，形式越来越多样化，如海外投资准入壁垒、国家安全审查、企业社会责任要求、政治干预等投资保护主义形式。这些投资保护措施严重影响了跨国企业在全球资源的整合和国际化经营能力的提升，损害了其在海外的经济利益和国际形象。

（二）当代国际投资保护主义的主要表现

1.市场准入壁垒。目前，各国都制定了相关法律条文，对外资进入的领域加以限制。例如美国对外资进入的领域限制为四类：明确禁止外国投资进入的部门（国内航空运输、核能生产与运用、内河、内湖和近海航运等）；严格限制外资投入的部门，如广播、电讯部门外资控股比例一般不超过20%；有选择地限制外国投资部门，例如外国投资者可以进入美国的采矿业，但是其母国必须给予美国投资者对等的投资条件才可；特殊限制部门，具有某些合法形式的企业可进入美国的某些水产业。法国政府规定，只有法籍居民、欧盟成员国居民或有双边协定国家的居民才能在一些行业从事经营。这些行业包括私营研究机构、保险经纪人、运输代理人、公共市场贸易、电讯企业、法文出版物企业等。德国要求外国投资者在从事某些金融机构、公共交通事业、不动产代理行业投资时需获得许可。

2.严格的国家安全审查。很多东道国担心投资企业可能利用投资控制东道国的重要行业或资产，以实现经济回报外的战略目的。所以，一些东道国对外商直接投资实行了非常严格的国家安全审查。例如经济危机期间，美国外国投资委员会加强了对国家安全审查的自由裁量权，将审查范围扩大到了14个重大领域及其下辖的89个子行业。从1990年初布什政府援引《埃克森—弗洛里奥修正案》从总统直接出面阻止中国航天航空技术进出口公司收购西雅图曼可公司，到2008年中国华为公司联合美国基金贝恩资本竞购3Com公司、2010年竞购摩托罗拉公司移动网络业务受阻、2011年被迫退出收购美国服务器技术公司三叶系统公司部分资产，中国企业在美国资本技术密集行业的直接投资项目一次又一次因美方的“国家安全”理由而受阻。这种以“国家安全”为理由限制资本流入、把安全问题扩大化是变相的投资保护主义，不利于东道国的劳动就业和经济复苏。

3.要求投资者承担更多的社会责任。现阶段东道国除了关注投资者带来的经济利益外，还要求投资者承担更多的社会责任。对外国投资者的社会责任包括很多方面，如投资者要确保吸纳本地人就业、保持高水平的环保标准、购买当地原材料、对当地基础设施更新、支持慈善事业等。具体内容有：（1）投资企业要履行一定的社会责任。例如澳大利亚规定，外资收购的公司必须在澳大利亚当地注册办公并录用一定比例的澳籍员工，对某些行业最终产品的流向也有规定，以避免外资企业在国内市场与东道国企业竞争。（2）投资企业要履行保护东道国环境的责任，投资要达到东道国的环保标准要求。东道国以环境保护作为审批外资项目的评估标准，如果不能满足环保要求就不予批准，如墨西哥1993年“外资法”规定外国投资委员会在批准外资项目时要看该项目是否符合生态法令中的有关环保条款，否则不予批准；日本在20世纪70年代制定了《大气污染防治法》《水质污染防治法》等大量公害法，规定了严格的环保技术标准，使一些行业在日本难以开业或需要大量的环保费用满足开业要求。一般来说，美国或欧洲的跨国企业对环境保护的要求普遍高于发展中国家厂商的环境保护标准。这种环境标准的差异，对投资者来说是一道投资壁垒。投资者要想跨越这道壁垒，就得改进技术，增加成本。

4.东道国出于政治、经济民族主义方面的考虑增加。（1）把政治和经济问题联系起来，国与国之间的政治冲突演变为经济冲突。当国家之间有政治争议的时候，很多东道国喜欢利用经济制裁手段来扩大公共危机，使得竞争对手在商业上遭受暂时的负面影响。如2003年，当法国和德国拒绝支持美国在伊拉克的战争时，这两个国家的企业就成为美国公众强烈反对与之做生意的目标；根据澳大利亚现行法律，美国等国家对澳大利亚的投资即使涉及到的美元金额较高也不必接受审查，但有政府背景的外国实体在澳大利亚的投资不论规模大小都应受到澳大利亚监管机构的审查。（2）呼吁经济民族主义。一些美国科技公司在华盛顿进行政治游说，敦促政府和公共服务部门的客户“只购买美国货”；英国的民族主义者也发出从要求保留“英国的工作给英国工人”（British jobs for British workers）到消费爱国的呼吁。我们建议中国企业尽一切努力避免被卷入这样的政治斗争中，然而这种可能性高度存在，且不是某一个企业可以改变的。

5.东道国对主权财富基金的过分担忧和限制。主权财富基金是2005年产生的新名词，其主要内容包括两方面：一是由政府拥有、控制与支配；二是追求风险调整后的高回报。如一些国家多余的外汇储备转换成主权财富基金，通过专家管理来选择更广泛的投资工具和构造更有效的资产组合，以期望取得更高的投资回报。

2008年以来，一些新兴国家的主权财富基金并购案引起了西方国家的高度关注，如卡塔尔投资局收购英国的Sains bury，中国收购美国黑石集团、英国的巴克莱银行等[4]。东道国对主权财富基金充满了担忧，他们担忧主权财富基金在一些重点领域的投资可能包含某些战略意图或政治目的，威胁东道国的经济安全。也担心主权财富基金影响东道国企业的竞争力，对国际金融市场造成冲击。

东道国对主权财富基金的投资过分敏感，纷纷采取措施加以限制。例如，主权财富基金已经引起德国政府的高度警惕，政府专门设立机构评价其威胁并采取应对措施，限定主权财富基金在德国的并购，确保能源、通讯、邮政、银行等核心产业不被收购；美国政府针对主权财富基金制定了更为苛刻严格的法案，2007年美国颁布了《外国投资和安全法》，成立了外国投资审查委员会，加强了对在涉及美国国家安全和基础设施等经济和技术领域投资外国公司的审查。根据该法，外国投资审查委员会审查全部外国公司并购美国公司控股权报告，有权向总统建议阻止威胁国家安全的交易。美国国会研究局在同期还专门发表了针对中国主权财富基金的政策报告，建议限制中方在美国投资的持股比例和投资方式并取消税收豁免。事实上，主权财富基金投资形式已经存在较长时间了，迄今为止也没有发生过主权财富基金投资严重威胁东道国安全的事件。夸大主权财富基金的负面影响，无疑是东道国限制投资的借口。

二、国际投资保护主义兴起的原因

（一）世界经济低迷导致东道国保护国内产业

2008年美国经济危机后所造成的全球高失业率和经济低位运行的态势依旧持续，欧洲主权债务危机也给欧洲经济笼罩上了厚厚的阴影，这种全球范围内的经济低迷，驱使一些国家纷纷采取投资保护主义措施，限制外国企业与本国企业竞争，以达到维持本国国内产业、就业等稳定的目的。例如，2010年鞍钢受美国公司的邀请和美国钢铁发展公司合作商谈建设新的工厂，按照双方达成的合作计划，鞍钢向美国钢铁发展公司的新项目投资，鞍钢占股20%。虽然这个项目投资占股比例很小，却引起了美国政府的恐惧，称鞍钢投资美国钢铁公司将“对美国就业及国家安全构成威胁”，极力采取保护措施加以阻挠。美国政府对中国鞍钢采取的投资保护主义措施的主要原因在于：目前美国经济复苏疲软，失业率降低缓慢，国内企业竞争力下降，面对一些新兴经济体的强势竞争，一些产业、业界和政治人物的保护主义倾向进一步明显。

（二）国际投资规则体系存在缺陷

国际投资规则体系形成于二战后，最初是由处于相同经济发展水平的国家之间缔结的双边和多边投资促进协议，从20世纪90年代开始，世界各国签署的国际投资协议数量快速增长，大多数国际投资协议对促进资本跨国流动和保护外国投资者的权益形成了基本共识，如国民待遇、最惠国待遇等。

国际投资规则虽然取得了发展，但内部存在很多缺陷，使得国际投资保护主义有机可乘。国际投资规则越来越分散，没有形成全球统一的国际投资规则协调体系。各国在国际投资规则的具体表述上存在差异，这种差异化有可能就成为变相的国际投资保护主义；现行投资规则体系缺乏有效的多边争端解决机制，国际争端程序通常成本高、耗时长，规则体系的分散性和缺乏一致性，也常常导致重复仲裁或不同仲裁结果存在矛盾的现象发生。因此，即使一国在纷繁复杂的各类投资规则下实施了不公平的保护性措施，也很难有相应的惩罚措施和机制加以约束；国际投资规则体系越来越复杂，规则不仅要解决投资问题本身，还包含着与投资有关的一系列问题诸如知识产权、贸易、环境、劳资保护等，投资规则的复杂性、精细性增加了投资共识达成的难度和成本。

（三）自由贸易区的投资转移效应

缔结自由贸易区是当今世界经济贸易发展的主要趋势，自由贸易区成立后对国际投资产生了转移效应，自由贸易区促进了成员国之间的投资便利化，却对非成员国构成了投资壁垒，使得非成员国很难进入自由贸易区内进行投资，加剧了成员之间的双向投资。例如，自从中国—东盟自由贸易区成立后，成员国之间双向投资取得了迅猛发展。2011年，中国对东盟非金融类直接投资为29.08亿美元，同比增长13.1%。2012年上半年，中国对东盟投资14.88亿美元，同比增长34.3%。东盟对中国的投资规模也在不断扩大。2002年，东盟对华实际投资为32.6亿美元；2011年，这一数字为70亿美元，增长1倍多。2012年上半年，东盟对华投资为45.5亿美元，同比增长27.5%。截至2012年上半年，中国东盟双向投资达到930亿美元，东盟成为中国企业境外投资的第一市场[5]。

（四）部分国家对新兴经济体的对外投资感到恐慌

现在，新兴国家正在变成规模巨大的海外投资者，中国、印度、中东等作为非传统的对外投资者，近年来对外直接投资迅猛，使得一些发达国家担心新兴经济体主权财富基金的迅速壮大会威胁到东道国的经济、政治安全，纷纷采取措施限制投资。例如，迪拜港口世界当时提出收购美国部分港口的提议时，引起美国国会的恐慌，极力采取措施阻挠该项提议实施；2012年10月8日，美国众议院情报委员会公布的一份报告称，美国禁止中国两大电信设备制造商——华为、中兴通讯参与任何美国和约及并购，原因是中国政府对这两家公司的潜在影响对美国构成安全威胁。美国政府对中国的华为、中兴采取投资保护主义措施，关键在于中国的企业在加入WTO以后国际竞争力大大增强。华为、中兴这两大电信的设备生产商、供应商在全球的业绩表现越来越突出，尤其是华为在成立20年后排名由全球第四迅速提升为全球第二。面对这种竞争压力，美国政府采取了投资保护主义措施。

现在，外国投资已经开始流向更为敏感的经济领域，包括港口、机场、能源和电信等基础设施领域，虽然政府对这些行业的外国投资者的审查是必要的，但是，如果坚持这些行业是国家安全命脉而必须全面保护，就演变成投资保护主义了。

三、国际投资保护主义对中国对外直接投资的影响

（一）阻碍了中国对外直接投资交易

过分苛刻的国际直接投资限制措施，可能造成一些已达成的投资交易被迫终止，还会使得一些潜在的投资者望而却步。一些国家建立的投资审查制度，导致投资交易时间变长，复杂程度增加，从而增加了投资障碍。这些投资限制措施阻碍了世界直接投资交易，在世界经济增速放缓的情况下，会对各国经济造成更坏的影响。

（二）增加了中国对外直接投资的交易成本

东道国对外国投资实施的种种限制措施，对外国投资者而言构成了投资壁垒，外国投资者想要跨越投资壁垒，必然要付出时间、成本等代价。例如，发达国家的环保标准普遍高于发展中国家，这些发达国家明确要求外国直接投资者要遵守东道国的环保标准要求。对于中国的投资企业来说，中国的环保标准制定较晚，还没有和国际接轨，与西方环保标准存在巨大差异，一些企业的环保意识还较弱，拟投资的企业要满足东道国的环保标准要求，还需要花费时间改进技术，自然增加了交易成本；另外，一些国家制定了繁琐的投资审查程序，外国投资者要想跨越这些程序，必然需要付出时间、精力和资金成本，例如美国外国投资委员会（CFIUS）对有可能“威胁国家安全”的外资企业进行较长时期的审查，审查标准缺乏透明度，外国投资企业不得不花费时间、精力来应对审查，即便通过审查，有时候却耽误了投资的好时机。

（三）影响中国企业对外直接投资的地区分布

目前，中国对外直接投资企业七成分布在亚洲，主要是由于欧美等发达国家投资保护主义强烈，所以大部分中国企业选择在亚洲地区进行直接投资。欧盟、美国等发达国家采取的投资保护措施形式多样，法律制度严格苛刻，严重影响了中国在这些国家（地区）的投资。而亚洲一些国家近年来经济发展较快，在其经济建设中急切需要引进外来资金，一般都对引资采取积极的鼓励措施，保护措施相对较少。另外，亚洲一些国家与中国地缘、文化相近，中国企业在这些国家（地区）投资较为适宜。可以说国际投资保护主义在一定程度上影响了中国企业对外直接投资的地区分布。

（四）不利于中国产业结构的优化和升级

中国对外直接投资企业的动机是不同的，对于战略资产寻求型的企业来说，跨国开展直接投资不仅仅是为了获得经济收益，更主要的是为了吸收发达东道国先进的技术、科学的管理经验，利用东道国的品牌、生产设备、员工等方面的优势，优化、升级中国的产业结构。

目前，国际投资保护主义兴起，尤其是欧盟、美国等发达国家已成为国际投资保护主义繁衍的主要温床，这些国家往往拥有先进的技术、设备、管理经验，本应是中国战略资产寻求型企业开展对外直接投资的首选地区，但由于一些发达国家（地区）近年来频繁出台极其强烈的投资保护主义措施，中国的很多企业不得不放弃在这些国家（地区）的投资计划，丧失了吸取西方先进技术、优化产业结构的机会。

四、中国应对国际投资保护主义的对策

（一）认真把握国际投资规则、政策的动向

由于目前国际投资规则体系缺乏统一性，中国对外直接投资企业要研究东道国国家（地区）有关投资的法律制度体系的具体内容及其变化，做好投资前的调研工作，充分了解东道国的市场准入领域规定、投资审查程序、重点保护的投资领域，做到知己知彼，百战不殆。

（二）不断创新投资方式

对于那些容易引起东道国敏感的投资方式，我们要尽量避免。例如，并购是中国目前对外直接投资的主要方式，但在近年来东道国采取投资保护主义措施的案例中可以看到，投资保护主义的矛头主要针对跨国并购方式。因为在并购方式下，最大的负面影响在于对外投资企业要通过一些国家的“安全审查”，并购投资方式极容易受到东道国法律、政策的限制。中国企业也可以尝试绿地投资方式，依照东道国的法律，设置部分或全部资产所有权归外国投资者所有的企业，绿地投资会直接导致东道国生产能力、产出、就业的增长，如制造业的绿地投资主要以成熟的、有较长发展历史的普通工业产品为主，且主要投资于价值链下游的环节，基本不受安全审查制度的影响。若要坚持采取并购投资方式，也要把握好持股的比例，持股比例过大容易引起东道国的警惕，最好是联合其他投资者共同持股。

（三）加强国际间的协调和合作，促进投资便利化

中国政府要积极通过WTO、自由贸易区等平台，加强与东道国之间在投资问题上的协调工作，促进与东道国在投资法律制度方面尽可能的一致。在中国企业遭遇到不公平的投资制裁措施时，要积极与东道国或相关国家机构进行沟通，主动反映企业的实际情况，进行合理的申辩。密切关注东道国新的投资政策制度的走向，对不利于中国企业开展投资的规则、政策，要积极向东道国反映问题，据理力争，尽量避免该国政策的制定、实施对中国企业造成不利影响。

（四）切实履行东道国的社会责任

切实履行东道国对外资企业提出的一些社会责任要求，严格遵守当地的环境保护标准，保护当地环境，积极雇佣当地的员工，促进当地人民的就业，加强员工的培训，积极传播先进的科学技术，支持当地的基础设施更新建设等，使得投资企业成为在东道国经济建设中不可缺少的一部分，真正融入到东道国的经济、文化生活中。

（五）积极推进海外投资保险机制的建设

海外投资保险机制是资本输出国对本国投资者在海外投资提供的保证，在投资者因特定的政治风险而导致损失时给予事后补偿。由于海外投资保险是非盈利性的保险，一般商业企业不愿意承担担保责任，大多数由政府组织承担。为鼓励中国企业“走出去”，中国政府要勇于承担保险责任，特别是针对国际投资保护主义抬头的新形势，更应不断扩充、更新保险范围和责任。

[1]中华人民共和国商务部.2011年度中国对外直接投资统计公报[M].北京：中国统计出版社，2011.

[2]联合国贸易和发展会议.2012年世界投资报告[EB/OL].http：//world people.com.cn/n，2012-07-06.

[3]联合国贸易和发展会议.2011年世界投资报告[EB/OL].http：//news.China.com.cn/，2011-07-28.

[4]王霞，王曙光.谈主权财富基金与西方投资保护措施[J].经济问题，2008，（6）：110-112.

[5]中华人民共和国商务部.中国在东盟投资额已达188亿美元[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/roll/20120810/102512 815072.shtml，2012-08-10.