社区管理改革存在的问题与对策:以铜陵为例

2013-08-15方金玲

淮南师范学院学报 2013年3期

方金玲

（铜陵职业技术学院教务处，安徽铜陵 244000）

一、铜陵社区体制改革管理的紧迫性和必要性

（一）传统的居委会制度已不适应现代城市管理的需要

长期以来，铜陵市基层社会使用的是由区政府，街道办事处，居民委员会形成的以区政府领导，以街道、居委会为辅的管理模式。一些不从事工作的家庭妇女和一些不务正业的社会闲散人员是社区服务和管理的主要对象。其工作也主要是进行户口登记，组织社区居民生产，协助执法部门维护社会治安等等，而且社区的工作人员大多是老人和妇女，大多没有经过社会工作的专业培训，工作方法比较单一，而社区工作人员素质的高低决定了社区管理水平和服务质量的高低。

（二）社区体制改革是城市人口运动趋势要求

铜陵社会经济的快速发展，社区成为人们生活安居乐业的生活基地，社区管理也已成为城市管理的重心。铜陵社会主义经济的发展和社会的转型，社区人口的结构和数量发展了巨大的改变。很多人经历下岗、失业、创业受挫等因素，回到社会回归社区。在铜陵城乡一体化建设和发展需求的刺激下，不断增多的农村剩余劳动力源源不断的涌入城区以寻求更好的发展机会。铜陵社区中工作、生活着城镇居民大约70万；流动人口6万多；下岗失业人员和低保人员无数；还有残疾人、未成年人和越来越多的老年人，上述人员都包括在社区管理和社区服务的范围内。因此，怎样才能提供有效的社区管理和社区服务，满足居民群众特别是那些特殊群体的多样化需求，已渐渐成为社区居委会的平日工作中的重中之重。

（三）社区体制改革是创建幸福城市的需要

目前铜陵大多数社区居民既不了解社区情况，也不关心社区公共事务，缺少参与社区公共事务的渠道，参与意识薄弱，很难对社区形成归属感和认同感。而且，随着铜陵人民物质文化生活水平的不断提高，人们对生活质量和生活环境的要求也越来越高，迫切需要社区加强对交通、绿化、环保、卫生的综合治理。还应该开展一些精神文明创建活动和一些有益身心的文娱活动，如开展社区健身工程等。通过各种方式为居民提供更好的生活服务，提高社区居民的心理和身体素质，使居民能拥有优良的生活环境。而目前的社区管理模式缺乏相关法律法规和规范的管理制度，街道居委会无法充分发挥综合管理职能，人民的幸福指数无法得到很好的提升。社区管理体制改革是适应和促进当代社会转型的必经之路。 “群众受不受益，拥不拥护？”这是评判改革成功与否的“试金石”。社会管理创新应该以人为本，与时俱进，因此要创新社会管理必须加强社区管理体制改革。

二、铜陵社区管理改革中存在的问题

铜陵市位于安徽省中南部，长江中下游南岸，辖区面积1113平方公里，常住人口74万，辖10个街道办事处（铜官山街道、长江路街道、石城路街道、杨家山街道、横港街道、扫把沟街道、狮子山街道、凤凰山街道、矶山街道、新庙街道）59个社区居民委员会。

安徽铜陵是全国第一个全面撤销街道办的地级市，在铜陵范围内撤销街道办事处、整合新的居民委员会。新机构人员当年全部到岗，新区工作当年正常运行。全面撤销街道办事处设立新社区的模式也被称为“铜陵模式”。铜陵社区管理改革撤销街道办建设新社区取得了初步的成效，较好的解决了以下存在的几个突出的问题：

（一）社区改革中政府管理职能不明确

原有的街道办事处定位模糊，身份不清，职能不明确，工作任务十分繁重，基本职能很难执行，工作方式行政化倾向严重，管理中缺乏规范的管理制度。管理方式不能适应现代化城市管理的需要，行政色彩较浓。按照政府“精简高效”的原则，因此只有转换政府职能，撤销原街道办事处，更好的为民生服务，改革势在必行。打破原有的街道管理模式，实施区政府直接管理社区，减少不必要的管理层级，提高信息使用效率和信度，工作重心面向第一线，提高办事效率，使社会管理和公共服务贴近基层，服务于居民。

（二）社区改革中原街道办人员安置困难

人力资源问题历来是改革中的难点和热点问题。撤销原街道办事处建设新社区的改革过程中最难的问题依然是人的问题。原有的街道工作人员人数不少而且多数是公务员待遇，是改革中人员分流的最大问题。那么，改革的阻力也最大。如何解决这部分人的工作去向问题是人员分流的最大问题。

铜陵实行社区人力资源管理改革，一方面提高社区管理的效率和效益，充分发挥原街道办事处工作人员的积极性、主动性、和创造性，，更好的服务于社区人民，提高工作效能。仍然选用优秀的原街道管理人员到新社区工作。另一方面保留他们的身份、职级和待遇。再次，开发新社区需要的人力资源并与政策相联系，公开选聘、招考、群众推荐、上级机关考察，社区相关人员。采用“双向交流”等方式，合理配置新社区和区直部门的人力资源。因此，解决好撤原街道办事处建设新社区改革管理中人员分流的问题是改革成功的关键。

（三）社区改革中的资金投入不足

社区改革成本是社区改革管理中的重要问题，从某种意义上讲它关系到社区改革管理的成功与失败。建设新社区需要软件和硬件的投入，硬件需要办公用房、居民文化活动用房、信息中心建设的人员开支和办公经费等问题都亟需解决。一方面需要有政府的资金投入做基本保证，另一方面需要社会的广泛支持和帮助，以解决社区改革管理中的成本问题。在铜陵市社区服务资金主要是由政府的资金投入，社区服务部分项目的收入以及社会各界的捐助。其中政府的投入应该是资金最重要的来源，但铜陵市政府在资助社区服务方面的经费非常有限，大多数经费都还要来自社会各界的力量。现阶段社区服务需要大量的资金，在政府没有很大的资金投入情况下，怎样筹措资金是当前社区改革面临的重大问题。

三、铜陵社区改革的对策

（一）撤销街道办事处建立新社区

为创新城市社区管理模式，提升城区管理服务水平，铜陵率先在全国全面实行了撤除街道建设新社区的行政管理体制革新。 2010年7月至2011年7月，铜陵将全市10个街道办事处撤销，把原来59个小社区归为23个大社区。目前，铜陵有井湖社区、映湖社区、五松社区、滨江社区、横港社区、梅塘社区、人民社区、官塘社区、学苑社区、幸福社区、友好社区、阳光社区、螺蛳山社区、鹞山社区、露采社区、朝阳社区、金山社区、金口岭社区、立新社区、翠湖社区、铜霞社区、狮子山社区、凤凰山社区等23个社区。

（二）转换政府职能提高管理效能

撤销街道办事处，设立社区，改变了政府的权力运行方式，区政府直接管理和服务社区，改变区政府的管理模式。从而使政府职能部门与社区工作的需求有效结合起来。更好的实现公共事务的有效治理和公共服务的有效提供。使行政区与社区直接互动，降低了行政成本，提升了管理效能。因此，铜陵社区改革，明确了区直部门与社区的职责分工；加强了组织协调，建立了公共事务进入社区准入制。

铜陵社区改革，明确了政府和社区的分工和职责。政府管理城管、协税等执法职能；社区承担居民日常公共事务管理；居民在社区可直接办理计划生育、民政社保服务、综合治理等关系居民服务的事情；区政府和社区权责清晰，区里职能部门和社区快速反馈，提高了办事效率，亲近了与居民的关系，

激发居民配合工作的积极性、主动性，充分发挥了社区的职能。

铜陵社区财务资产创新管理模式。建立完善社区经费的预决算制度和财务审计制度。坚持 “统一核算、集中管理”和“权随责走，费随事转”的原则，社区建立独立账户，区财政直接核拨经费，用报帐制解决日常工作需要。区国有资产管理委员会负责原街道的债权债务，监督管理新社区的资产。

（三）完善社区组织结构

组织变革是社区改革的有力保证。铜陵在区政府和社区的组织设置、机构调整中大胆创新，有效整合人财物等资源，实现各管理主体责权利的有机统一，建立 “一个核心，三个体系”的崭新组织机构模式。即一个核心---社区党工委，三个体系是社区居委会、社区公共服务中心和社会组织。区委直接领导社区党工委，加强了党对社区的领导。统领全局、协调各个社区居委会、社区服务中心和各个社会组织。建立一个完善的社区自治组织机构，有利于社区居委会的重新选举和产生，更好的推动居民自治组织的发展。

领导和加强社区居委会的选举工作，拓宽民主参与渠道，完善居民自治的载体。开展经常性的社区居委会委员的培训工作，提高居委会成员的综合素质，打好社区民主自治的基础，首先，采取直选和差额选举的办法产生社区居委会和居委会主任。明确限定居委会班子成员的候选资格，即年龄和学历两方面限定；其次，建立社区专门委员会；成员由社区委员会委员和社区工作者兼任，欢迎居民代表、志愿者等积极分子参加；再次，建立健全社区自治组织机构，创建新社区居民代表大会。

社区公共服务中心是社区服务与社区居民的主要服务机构，承担着为社区居民服务的重要职责。铜陵社区改革本着精干、勤奋、务实、高效的原则，优化办事程序，提高办事效率。实施窗口式服务，开设了社会保障、综合事务、文明创建、人中计生、民政事务、经济服务等6个专业服务窗口，“一厅式”集中办理各种社区服务事项。

制定计划实施目标管理。建立社区工作目标责任制管理考核制度。年终考核各社区党委工作委员会、社区公共服务中心和社区社会组织的目标完成情况。将考核结果与居民满意度相结合。

同时引入创新机制充分发挥和壮大社区社会组织的作用。积极鼓励、引导和创建有利于社区建设和发展的各类社会化服务组织。大力提高社区社会化服务水平。首先，建立辖区内物业管理、业主委员会等机构；其次，加强和组织志愿者队伍建设，实行社区志愿者注册登记制度；再次，积极拓展社区医疗卫生服务站、中介服务机构、社会保障养老托老等专项社会化服务组织。

铜陵社区建立立足于铜陵是开拓创新之城，精致大气之城的目标。运用智能化管理行新手段，实施网格化管理。城市网格化管理就是考虑街道、社区等因素，划分责任，按照地域将分布于辖区内的居民小区、居民楼分为几个单元体系网格，专人负责居民信息的采集、落实于专项的网格中。用网格化的管理模式汇总、统计居民日常事务办理情况。对社区服务和管理等工作情况进行跟踪、监督、考核。社区网格化管理精细、精准的管理社区事务，做到权、责、利分明。尤其对特殊群体生老病死情况掌握及时、准确，日清事毕，是拓展社区服务功能的利器。在网格化管理模式里办公敞开式、开放式，服务窗口式。并选择合适的位置设立服务点应对面积较大、办事不便的社区；运用上门服务和代理服务应对较偏远、办事不便的居民等。使居民与对应的管理人员相互通晓，服务起来便捷高效，亲近了居民与管理人员的感情。社区居民的满意度大大提高。

（四）引入国外社区管理的典型模式

西方国家的社区管理已有一百多年的历史。特别是在美国、英国这些发达国家，社区管理已经发展到了非常高的水平。由于各个国家的历史背景与国情不同，社区治理模式也各不相同。

美国的主要实施的是自治型社区管理模式，是由社区主导、居民主动参与，由下而上实施的社区管理模式；新加坡的主要实施的是政府主导型社区管理模式，是由政府主导、居民相应参与，自上而下推行的社区管理模式；日本主要实施的是混合型社区管理模式，即政府——居民处于双重主导地位。自上而下和自下而上两种实施方式并行的社区管理模式。我们可以取其精华，去其糟粕。

（五）加强城市社区的自治

社区管理需要完成大量的与社区居民日常生活密切相关的事务，需要加强社区治安的综合治理；加强社区环境卫生的管理员加强社区卫生防疫、计划生育和各种保健工作；加强社区精神文明建设。加强社区居民的自治，提高居民的民主意识，改变居民的参与方式，丰富城市社区的组织形式；在处理社区自治组织和政府各级机构关系中，应当注意面向社区，重心下移，责任、权利、利益要配套统一；以人为本，资源整合，扩大民主，依法自治。通过社区改革，社区公共事务都由居民自主决定，所以得民生事项都要遵循议事规则，尊重居民的意见，比如像小区如何改造、户外的活动中心怎么改建、停车位设在哪儿、垃圾站设在哪、小区绿化怎么弄、修路用什么砖等等，都由老百姓参与，由老百姓做主，深化了居民的自治，推进了社区的民主化管理。