论规章授权组织的行政主体地位——以公安机关车辆管理所为例

赖 锴

(铁道警官高等专科学校法律系,河南郑州450053)

我国现行的行政主体理论认为,行政主体的范围包括行政机关和法律、法规授权的组织,不包括规章授权的组织和受委托的组织。为研究方便,本文试图以公安机关车辆管理所为分析对象展开对 “规章授权组织的行政主体”的分析,期待能进一步明确规章授权组织的定位。

一、问题的提出:缘起实践的疑惑

公安机关交通管理部门车辆管理所是公安机关交通管理部门的内设机构。[1-2]车辆管理所根据法律、法规、规章及相关规定,行使各项车辆管理职权,办理各项车辆管理业务,并接受上级公安机关交通管理部门的监督和指导(参见 《车辆管理所正规化建设标准》 (公交管[2007]146号)第六条)。经查阅相关网站,各级政府及其部门将各级车辆管理所定位为 “受委托执法组织”。[3-4]但在司法实践中,如王启浔不服九江市公安车辆管理所汽车过户手续案等[5-7],各级车辆管理所却得以成为行政诉讼中的被告,在这些案件中,法院认定:车辆管理所是《机动车登记规定》、《机动车驾驶证申领和使用规定》两规章授权行使车辆行政管理职权的专门机关。据此,车辆管理所被法院方认定为规章授权的组织,成为能以自己名义行使行政职权,并能对外承担法律责任的行政主体,从而以司法解释的形式确立了“规章授权组织”的行政主体地位,在最终意义上突破了现有的行政主体理论。可见,行政机关和法院对车辆管理所作出的不同定位让人疑惑:规章授权的组织是否具有行政主体资格?

二、规章授权组织存在的必要性分析

(一)我国规章有权对一个组织进行授权

根据 《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等单行行政法律,我国的行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织,不包括规章授权的组织。虽然法律、法规的法律效力高于规章,但是若法律、法规可以授权而规章不能进行授权则违反了法治的平等原则。《行政处罚法》第十八条规定,行政机关可以依照规章的规定,进行行政处罚权的委托。与“委托”同属于行政职权处分性质的 “授权”若因其是规章进行的授权而得不到承认,必与法制的统一要求相背离。

依据《立法法》第七十一条的精神,公安部可以为执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项,在本部门的权限内制定规章。当然,公安部可以以部门规章的形式授权某一组织行使部分行政职权。公安部门通过 《机动车登记规定》、《机动车驾驶证申领和使用规定》(以下简称 “两规定”)两规章将涉及机动车的登记及驾驶证业务授权给各级车管所集中行使是符合立法法精神的。

(二)规章授权的存在是基于实践的需要

我国规章数量众多,规章制定权是有权行政主体的一项重要职权,也是行政主体进行行政管理必不可少的一项职权。规章特别是部门规章授权在实践中较为普遍,行政机关为执行法律、行政法规,为便于行政管理和及时有效地应付纷繁复杂的行政事务,应有权通过规章的形式决定自身权力的行使和配置。

一方面规章实质授权大量存在,另一方面若否认规章授权的存在,必然造成司法实践中的技术障碍和诉讼参加人的无所适从。立法者未明确规定规章授权组织的原因是基于对行政权通过规章的方式不正当移转行政职权造成行政主体混乱、多头行政的担心,这种保守在当时是能够令人理解的,但随着行政国的到来,行政权的持续扩张暗含其管理和服务的事务和领域更趋多样,再通过限制规章授权的方式限制行政权就有违行政法上的比例原则。对于规章进行授权可能产生的不良后果,可以通过其他制度的建立和改良来实现,比如强调规章授权要依法进行,完善有效的司法审查制度等。

随着经济的发展,我国机动车的登记及驾驶证业务增长迅速,兹需专门机构集中对车辆事务进行管理,公安部门将自身的诸如车辆年检、登记、驾考等涉及车辆事项的管理和服务职能交给车辆管理所承担响应了实践的呼唤。

三、规章授权组织行政主体资格的规范性依据分析

《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条之规定将车管所定性为“规章授权的组织”。根据行政法学界关于行政法渊源的理论,作为行政法的一个重要渊源的法律解释可作为行政机关执法的依据。而学理将法律解释分为立法解释、行政解释、司法解释,现行 《立法法》规定的法律解释实质上是指立法解释,具有与法律相同的法律效力,与行政解释同样可以作为行政机关依法行为的执法依据。那么,司法解释能否作为行政机关依法行政的依据?现行《立法法》未明确规定,给实践执法带来困惑。若行政机关不将司法解释作为执法依据,那么由此产生的后果是在司法监督阶段,人民法院依据司法解释审查行政行为的合法性问题时,会置“有异见”的行政机关于法律上的不利地位。比如:行政机关将车管所定性为“受委托组织”,而在审判阶段却被法院认定为 “规章授权的组织”。

最高法对车管所的定性是有规范依据的。根据1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》的规定,全国人大常务委员会授权最高人民法院对于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题进行解释。后来《最高人民法院关于司法解释工作的规定》 (法发 〔2007〕12号)第五条进一步规定“最高人民法院发布的司法解释,具有法律效力”。据此,各级法院依据最高法院发布的司法解释进行断案,并将 “车辆管理所”定性为 “规章授权的组织”是有法可据的。既然司法解释具有法律效力,作为执法部门的行政机关亦应依 “司法解释”行政。综上,各级政府部门不应将车管所公布为 “受委托执法组织”,应定性为“规章授权的组织”。

四、规章授权的组织符合行政主体的构成要件

学术界一般认为,作为行政主体必须具备一定的法律资格要件:第一,行政主体必须是依法享有行政职权的组织。第二,行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织。第三,行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织。任何一个组织,符合行政主体资格要件的就是行政主体;不符合的,不是。[8]在上述三个要件中,最根本的应是行政职权要件,该要件是其他两个要件的前提。

(一)规章授权的组织享有行政职权具有行政管理职能

我国法律未对规章授权的组织作出明确界定。学界多参考《行政处罚法》第十九条的规定对规章授权的组织进行了设定,认为成为规章授权的组织应该是依法成立的管理公共事务的事业组织,具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员,对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。其范围包括行政机关的内设机构在内。规章制定主体通过行使规章制定权将自身固有职权的一部分赋予给符合条件的组织,由该组织独立行使被赋予的行政职权,对相关事务实施行政管理职能。

《机动车驾驶证申领和使用规定》第二条规定,各级车辆管理所负责办理本行政辖区内机动车驾驶证业务。《机动车登记规定》第二条规定,各级车辆管理所负责办理本行政辖区内机动车登记业务。“两规定”都强调,本规定由公安机关交通管理部门负责实施。可见,公安部通过制定部门规章,将本属于公安机关交通管理部门的机动车登记及驾驶证业务赋予各级车辆管理所行使。从而,车辆管理所以规章授权组织的身份享有相应的行政职权,对机动车的相关事务行使行政管理职能。《机动车驾驶证申领和使用规定》第三、四条对车辆管理所行使行政职权的程序等作出了明确规范,进一步印证了车辆管理所享有行政职权具有行政管理职能。

(二)规章授权的组织能独立承担法律责任

依据行政法理,能否独立承担法律责任是将授权组织和受托组织区别开来的重要标志。受托组织不能独立承担法律责任,由委托主体承担法律责任,所以受托组织不具有行政主体资格。在行政诉讼中,作为行政诉讼的被告一般视作能够独立承担法律责任。规章授权的组织能独立作为行政诉讼中被告有司法解释依据。《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 (法释 [2000]8号)第二十条第三款规定,法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。依据本解释规定,各地车辆管理所在司法实践中频繁成为行政诉讼的被告。

规章授权的组织独立承担法律责任还表现为,规章授权组织能够撤销、改变其作出的违法或不当的行政行为。比如,车辆管理所对符合条件的驾照申请人不予颁发驾照许可;对符合条件的机动车不予相应登记或登记错误等,在相对人要求或控诉后,车辆管理所可主动或依法院的裁判进行重做、撤销、变更、许可等行为,显示出其作为规章授权的组织具有独立承担法律责任的能力。

(三)规章授权的组织以自己的名义实施行政活动

不以自己名义实施行政活动的组织不属于规章授权的组织,而属于受委托的组织。规章授权的组织本不具有或不具有某项行政职权,基于规章的授权而获得了某些行政职权,进行行政管理时可以直接以自己的名义进行。在行政诉讼中,能够由本组织作为行政诉讼中的被告。比如:车辆管理所可以以自己的名义要求办理机动车登记的公民提供相应的手续,若手续不全,车辆管理所可以以自己名义自主决定是否准予注册、变更、移转、注销等登记。

综上,规章授权的组织享有行政职权、能独立承担责任、能以自己的名义从事行政活动,完全符合行政主体的构成要件,具有行政主体资格。车辆管理所以其自身的职权来源、以其在行政诉讼中恒定的被告地位为规章授权组织的行政主体定性提供了实践性的证明。

五、规章授权组织的行政主体地位的证成

从前文分析来看,规章不仅能对符合条件的特定组织进行授权,而且规章授权的大量存在也是行政权运行实践的需要,除此之外,规章授权还存在 《立法法》上的可行性。规章授权组织的存在不仅具有司法解释的依据,而且在司法实践中通过诸多个案得以印证。从行政主体的识别标准来看,规章授权的组织在行政职权、法律责任的承担等方面完全符合学界对行政主体条件的界定。公安机关车辆管理所以其自身的职权配置和其在司法实践中行政诉讼被告的担当自信地向人们证明着:规章授权组织具有行政主体资格,能成为行政诉讼中的被告。

[1]湖南省人民政府.湖南省人民政府发布的 《湖南省公安厅交通警察总队 (湖南省公安厅交通管理局)职能配置、内设机构和人员编制规定》(湘政办发 [2001]3号)[EB OL].(2001-01-11)[2012-10-09]http: www.110.com fagui law_203546.html.

[2]洛阳市编办.洛阳市公安局职能配置内设机构人员编制审办事项联办事项工作制度目标责任规定 [EB OL].(2009-10-09)[2012-10-09].http: www.lysbb.gov.cn bencandy.php?fid=32&id=765.

[3]郑州市人民政府.郑州市人民政府关于公布行政执法主体和依法接受委托从事行政执法活动单位的通告[EB OL].(2011-03-28)[2012-10-09]http: www.zhengzhou.gov.cn sitegroup root html fdae9f5d2880d70e012880f0621c0083 20110402161644315.html.

[4]宣城市人民政府法制办.宣城市公安局 (含交通警察支队、交通警察支队车辆管理所、消防支队)行政执法依据 [EB OL].(2013-01-02)[2012-10-09],http: www.xcsfzb.gov.cn Article Article.Asp?ID=946.

[5]北大法意.王启浔不服九江市公安车辆管理所汽车过户手续案[EB OL].(1995-10-06)[2012-10-27].http: www.lawyee.net Case Case_Display.asp?RID=20994.

[6]郑州市二七区人民法院.王会琴诉郑州市公安局交通警察支队车辆管理所行政登记纠纷案[EB OL].(2010-01-06)[2012-10-27],http: bmla.chinalawinfo.com newlaw2002 SLC SLC.asp?Db=fnl&Gid=117652628.

[7]成都市中级人民法院.张凤琴诉成都市公安局交通管理局车辆管理所交通行政登记案 [EB OL].(2005-01-20)[2012-10-09],http: www.110.com panli panli_75601.html.

[8]薛刚凌.我国行政主体理论之检讨—兼论全面研究行政组织法的必要性 [J].政法论坛,1998,(6):64.