构建我国存款保险制度的法律思考

□文/韩 芳

（中共安阳市委党校 河南·安阳）

从美国1933年设立首个存款保险制度至今，已有超过110个国家建立了存款保险制度。存款保险制度通过保护存款人利益，维护了金融体系的稳定，因此存款保险制度与审慎监管、中央银行最后借款人制度一起构成了国际上公认的金融安全网。随着我国金融改革的不断深入，金融机构之间的竞争也逐步激烈，优胜劣汰在所难免，特别是当前我国利率市场化步伐的加快，从客观上呼唤存款保险制度尽快推出。

一、我国建立存款保险制度的必要性与紧迫性

存款保险制度是一种金融保障制度，是指由经营存款业务的金融机构，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保险机构缴纳一定的保险金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，防止挤兑发生及危机扩散，稳定金融秩序的一种制度。

存款保险制度系美国首创，1929～1933年世界性的经济危机给美国带来了沉重打击。到1933年夏，整个国家有一半的银行倒闭（主要是小银行）。为保护存款人的利益，恢复社会公众对银行的信心，美国国会在1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔法》（《Glass-steagallAct》），设立联邦存款保险公司，挽救了在经济危机冲击下濒临崩溃的美国银行体系。统计显示，截至2011年，已有111个国家建立存款保险制度，同期正在建设该制度的有8个国家，而正在研究如何建立存款保险制度的国家达到33个。“绝大多数金融稳定理事会成员国（地区）都建立了统一的存款保险制度。”央行引述金融稳定理事会2012年初发布的评估报告称，金融稳定理事会的24个成员国（地区）中，只有南非、沙特阿拉伯和中国还没有建立存款保险制度。其中，南非已计划在2012年建立由中央银行负责运作的存款保险制度。

我国对于存款保险制度的探讨已有十几年之久，但是目前我国仍未建立该制度。在存款保险制度缺失的条件下，国家实际上承担了隐形的担保责任，即以国家和政府的信用对存款类金融机构的商业行为进行担保，任何金融机构出现风险，最终都由政府来承担。这种隐性存款保险制度的最大缺陷就是，它强化了金融企业和存款人的“道德风险”，存款人缺乏动力去监督甚至关注银行的经营状况，而银行又不用为它们的过度冒险支付额外成本，同时又增加政府财政负担。随着经济全球化的发展，我国经济和国际经济的接轨也越来越密切，金融业的竞争愈加激烈，优胜劣汰在所难免。目前，金融改革的深入打破了国家银行大一统的局面，出现了形态多样、独立核算的各类金融机构，通过市场化方式经营，政府不可能一直充当最后的埋单人，一旦出现大规模的金融风暴，广大存款人的利益就会受到威胁，银行信誉也会受到前所未有的挑战，因此在提高中央银行监管水平的同时，建立符合我国具体国情的存款保险制度，对稳定金融体系，增强存款人对银行的信心十分重要。

鉴于我国现行的隐性存款保险的诸多局限性，各界要求我国建立存款保险制度的呼声也越来越高。2012年7月16日，中国人民银行在其发布的《2012年金融稳定报告》中称，我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟。并且随着当前我国利率市场化和汇率形成机制等改革深入推进，需要存款保险制度为利率市场化护航。利率市场化后银行间经营差异扩大，银行业风险上升，通过建立完善的显性存款保险制度，可有效降低挤兑风险，促进中小银行与大型银行公平竞争，维护金融稳定。从各国经验看，很多国家均在利率市场化之前或利率市场化过程中建立了存款保险制度，从而有利于利率市场化以及金融自由化的进一步深入。此外，存款保险可以对金融体系进行有效的监管，从而最大限度地避免信用危机和银行的破产倒闭，而竞争在提高银行业运行效率的同时，也给银行业带来了新的挑战，因为经营不善将会被市场机制淘汰出局。因此，存款保险不仅可以有效地监管银行等金融机构，而且可以对市场主体优胜劣汰式筛选，对经营不善的银行等金融机构进行有效的激励。由此可见，作为全球第二大经济体的中国，尽快在法律框架下推出存款保险制度，已是大势所趋。

二、我国建立存款保险制度的法律思考

（一）尽快完善相应法律法规。首先，尽快制定统一的《存款保险法》。《存款保险法》是我国存款保险制度实施的基础。通过制定该法，依法设立存款保险机构，明确存款保险机构的地位、职能、组织机构及业务操作，分别对投保对象、投保方式、存款保险机构的设置、存款保险机构的职能、投保标的、保险费率、存款保险公司资金的运用、赔偿限额和法律责任等各方面做出细致规定。我国应由全国人大常务委员会制定《存款保险法》，从而赋予该法较高的法律地位，体现立法机关保护存款人利益和维护金融秩序稳定的决心；其次，完善我国的《企业破产法》和《商业银行法》的相关规定。商业银行破产时对存款人利益的一种重要保障措施就是存款赔偿，但我国的上述两部法律仅仅规定了银行破产，却对银行破产时对存款人利益怎样进行具体保护、怎样具体操作缺少规定。《企业破产法》虽规定商业银行实施破产时，国务院可以依据该法和其他有关法律的规定制定实施办法，但就目前法律规定而言，一旦商业银行破产，对存款人的利益保护只能由国务院另行作出决定，对广大银行储户的保护途径和保护方式存在不确定性。我国的《商业银行法》第71条第2款虽然规定“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息”，但是，个人储蓄存款的本金和利息如何优先支付？特别是不能支付的情况下，如何保障个人储户的利益就没有了可供操作的规定。因此，要修改我国的《企业破产法》和《商业银行法》，增加金融机构宣告破产后如何优先进行存款赔偿的具体规定，以及无力赔偿时的补救措施。最后，做好《存款保险法》与我国《企业破产法》、《商业银行法》以及相关法律规定相衔接工作。

（二）尽快建立我国存款保险机构。美国的存款保险机构定名为联邦存款保险公司（FDIC），它是完全依照《格拉斯—斯蒂格尔法案》成立的，由政府创建和管理。FDIC自成体系，独立运行，与联邦储备体系保持平行，只对国会负责，并接受美国会计总署的审计，在保持相当的独立性的同时兼顾与央行和银监会的协调。按照美国《格拉斯-斯蒂格尔法案》的规定，FDIC的职能可以概括为存款保险、金融监管、金融援助、破产处置四大项。我国《存款保险法》可以借鉴美国的成熟经验，尽快建立全国统一的存款保险机构，使存款保险权集中于中央，范围覆盖全国，在全国范围内统一制度、统一组织、统一运作。同时，《存款保险法》必须明确规定存款保险机构在银行日常监管中对参保银行机构的监管职能，这样才能发挥存款保险机构金融运行稳定剂作用，避免其成为经营不善而倒闭银行机构的提款机。

（三）设计科学合理的存款保险制度规范。我国存款保险制度功能的发挥与制度设计是否科学合理有很大关联。具体的制度设计中包括存款保险机构职能、组织模式、金融机构参保方式、参保范围、保险费率，赔付标准等问题都应在《存款保险法》中予以明确。

笔者认为，我国存款保险机构的职能定位应综合化，立法应赋予存款保险机构多重职能。主要包括：一是存款保险职能；二是监管职能；三是危机救助职能；四是破产处置职能。对我国存款保险公司的初始资金的来源，由政府和银行业共同出资创办为宜。政府以财政拨款的方式一次性注入相当规模的资金，除政府出资外，中国人民银行及投保银行也应认购一定股份，共同组建存款保险公司。这种制度设计既能增强存款保险机构资金势力，又有利于其更好地防范风险，稳健经营，在一定程度上避免道德风险。

另外，由于存款保险制度关系到金融机构共同利益及存款人权益，为避免发生银行挤兑和系统性危机，故大多数国家和地区采用强制投保方式，即要求符合存款保险法条件的金融机构必须参加存款保险制度。因此，我国应在立法上确立强制的参保方式。在保险范围方面，笔者建议在我国建立存款保险初期，可以把存款保险范围主要限定为居民储蓄存款，因为这部分存款主要代表着大多数存款人的利益，也是银行主要的负债业务，对其进行有效保护，就能维护公众对银行体系的信心。对于银行的同业存款、非居民存款、作为担保和抵押的存款可暂时不列入存款保险范围。今后，随着存款保险公司的理赔能力的增强，可以将他们逐步归入保险范围。同时，也为了保障公平竞争、避免逆向选择和道德风险，有必要将在国内依法吸收存款的所有金融机构，包括国有银行、股份制银行、城商行、农商行、信用社、邮政储蓄银行以及外资银行在华的法人子公司等都纳入保险体系中。当前，在各国的存款保险立法中，普遍规定银行、信用合作机构等金融机构应为投保人。因此，储户并非存款保险制度的投保义务人，无需为此支付保险费用。

保险费率的制定是整个存款保险制度中最棘手的一个问题，存款保险费率的确定方式有两种：一种是单一费率方式，另一种是差别费率方式。单一费率方式是存款保险成员机构按统一费率标准交付存款保费。差别费率方式就是存款保险机构根据成员银行不同的风险等级，确立不同的存款保险费率档次；成员银行缴付存款保险费率的高低与反映其风险状况的资本充足水平和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，保险费率就越低；反之亦然。鉴于目前我国不同类别银行间风险差别较大，笔者认为当前采用差别费率更为公平合理，应由我国权威机构对我国投保的金融机构进行评级，按照“差别对待”原则视投保机构的风险等级实行差别费率。立法在确定存款保险费率水平时，要注意基础费率的确定要科学，各等级间的差别要合理。要避免为减轻银行负担而导致保险费率过低，从而收不到存款保险的真正效果；但也不宜过高，因为我国银行的收益水平普遍不高，过高的保险费率会加重银行的负担，而导致这一制度的流产。

就存款保险的赔偿限额而言，存款保险制度的一个基本目标是保护居于多数的小额存款人的利益，因而绝大多数实行存款保险制度的国家都采用限额保险制，即对每一存款人和机构确定一个存款保险金额的上限，对于超过限定数额部分的存款则不予存保。对此，我国立法中应予借鉴。

（四）建立存款保险法律制度配套措施。在我国筹备建立存款保险制度的过程中，必须加强制度环境建设等配套改革，为充分发挥存款保险制度的优势创造有利条件。首先，要加强对金融机构的金融监管，建立预警机制，进一步加强风险提示和监管。金融监管部门对金融机构风险要加强监测、及时预警、准确判断，采取有效措施处置风险，督促其加强资产准确分类、充足拨备和核销呆坏账，提高自主防范和化解金融风险的能力；其次，完善金融机构的信息披露制度。虽然银监会颁布了《商业银行信息披露暂行办法》，但是相关的规定较为笼统，应明确规定信息披露的相关要求，实现对投保银行的资本现状、风险状况的充分了解，及时纠正金融机构的运行偏差，建立健全优胜劣汰机制创造条件；再次，形成一套行之有效的存款保险人才培养机制。存款保险机构是专门服务于商业银行的保险机构，需要一批既精通保险精算技术又精通银行管理的双料人才。目前，我国这样的人才极为缺乏。鉴于此，需要建立一套专业的人才培养机制，培养一批精通银行、保险业务，并充分了解国家宏观经济政策的人才队伍，从而保证存款保险制度健康有序地发展。最后，要加强储户风险意识教育，在目前银行储蓄制度下，储户的存款由国家隐性担保，储户很少关心银行的经营状况，缺少风险意识。因此，在建立存款保险制度前，应加强对居民的存款风险教育意识，增进居民对存款保险制度的了解，创造风险防范的社会氛围。

［1］朱琰，王一峰，肖斐斐，向启.存款保险制度国际比较研究.银行家，2012.11.

［2］章文贡.央行：我国推出存款保险制度时机基本成熟.第一财经日报，2012.7.16.

［3］李宏，杜熠飞.关于建立我国存款保险法律制度及利弊分析.金融理论与实践，2009.9.

［4］王召.构建我国存款保险制度的若干建议.中国经济时报，2007.2.26.