论政府能力建设对提高公共政策公共性的影响

□文/潘轩睿

（内蒙古大学公共管理学院 内蒙古·呼和浩特）

一、政府能力建设概念的界定

理解政府能力不仅要看政府有能力做什么事情，政府做这些事情取得了什么效果，还要看政府采用什么手段和方法去做。从公共政策的视角来看，政府在公共政策中所运用的手段和方法也是衡量政府能力的一个重要指标。从实践中来看，一个国家政府能力的强弱与公共政策有着紧密的关系，可以说，一个国家的公共政策能力越强，那么这个国家的政府能力也就越强，反之就越弱。

从公共政策的视角下定义政府能力，它主要包括以下几个方面：政策问题认定能力、政策方案规划和合法化能力、政策执行能力、政策评估能力和政策终结能力。

二、公共政策公共性的界定

（一）公共政策的公共性。公共性是公共政策的本质属性，是公共政策形成的逻辑起点，也是公共政策必须坚持公共利益的价值取向。公共政策的公共性是指公共政策的公正、公平和公开性，是公共政策问题认定、公共政策规划及合法化、政策执行、政策评估和政策终结的价值基础和精神内核。公共利益是公共性的价值核心，坚持了公共利益取向，也就相应的要求遵守政策公共性的公正、公平与公开这三个维度。

（二）公共政策的公共性缺失现状。公共政策的公共性是公共政策的本质属性，从理论层面上讲，政府只有通过制定和实施公共政策来矫正社会问题，追求公共利益最大化。在现实中，我国政府在制定和执行公共政策过程中确实出现了一些忽视公共利益，疏于追求帕累托最优的现象，这就是所谓的公共政策公共性缺失。公共性的缺失主要表现在政策过程的各个环节中。

1、政策规划及合法化过程中公共性的缺失

（1）寻租行为。寻租是人们凭借政府保护而进行的寻求财富的活动，表现在政府公务人员利用职位之便，向企业或个人出租权利，从中谋求高额回扣的行为。为弥补市场失灵的不足，政府往往运用各种规制手段对市场经济进行调控和干预，这样就给了市场投机者提供了寻租行为的可能性。

（2）部门利益化倾向。著名的社会学家孙立平先生认为，部门利益化的实质，是政府的公共权力被具有私立的主体所分解。政府本应该是公共利益的代表、公共性的维护者，而在部门利益化倾向中，公共性被政府自身具有的私立部门所侵害，形成政府部门与民争利的恐怖局面。

（3）信息失真。信息贯穿于公共政策制定的全过程，从信息的收集、选择和传递，一直到公共政策的制定，其中任何一个环节出了问题都有可能导致公共政策公共性的偏离，无法真实地反映民意。

2、政策执行过程中公共性的缺失

（1）执行偏差。政策执行偏差是指政策执行者在政策执行过程中受到主观因素的影响，使其意志和行为发生了不符合原有公共政策要求的改变，导致执行效果偏离公共政策目标，公共政策执行失去了原有的动力。

（2）地方保护主义。地方保护主义是指一些地方政府为了增强地方综合实力、增加税收，会利用地方行政财力分割市场，以非市场化的手段对区域内资源、人才、技术和商品的流通进行控制，谋求地方利益的最大化。地方保护主义是公共政策制定和执行过程中公共性流失的重要表现之一。

（3）政策执行中缺乏公正性和透明度。公共性包括公正、公平和公开三个维度，因此公共政策执行过程公正透明是维护公共性的题中之意。公共性要求保护公民对公共政策的知情权、参与权、监督权，政府信息及时准确地向社会发布，公众可以通过畅通的信息表达渠道将自己的合理要求表达出来，维护自身的正当权利。

3、政策评估过程中公共性的缺失

（1）评估效率标准化。政策评估是指根据某些特定的标准去判断一项公共政策效果是否实现既定的目标、是否有价值。近年来，我国的公共政策评估标准有效率化的倾向，过分注重效率而忽视公平，关注的是经济增长速度而不是质量，由此带来了诸如贫富差距拉大、环境污染严重、资源消耗量大等社会问题。

（2）公共政策主体对政策评估的抵制。评估者通过一定的评价标准对被评估者的表现做出评估，而正是这种关系将评估者与被评估者摆在了对立的位置上了。再有，政策评估是政策评估主体对各项方案效果预测分析和比较，因此政策评估结果会因人而异。一旦被评估者产生抵制，处于弱势的评估者只好扭曲自己的本源去迎合对方的要求，与政策评估的初衷背道而驰。

4、政策终结过程中公共性的缺失

（1）非常态式的公共政策终结。在政策终结中公共性的流失集中体现在非常态的公共政策终结的存在，非常态的公共政策终结是指，由于受到政策主体主观因素的影响，或是由于政策主体所蕴含的追求个人或少数利益集团等特殊利益的动机，或是由于政策主体无法了解和掌控政策环境而出现的“愚蠢行为”。

（2）政策涉及的利益群体的抵制。公共政策终结过程就是不同的利益群体互相博弈的过程，既得利益群体不仅仅是政策目标群体，还包括政策制定和执行机构本身。公共政策目标群体的抵制表现为，既得利益群体会凭借其所获得的政治和社会资源，积极接近决策者，或借助组织的力量向其施加压力，甚至是非法途径如行贿，以试图改变原有的政策终结决定。

（三）从政府能力的角度分析公共政策公共性缺失的原因

1、身体素质。政府行政人员在工作中不仅面临着权利与责任的重压，还面临着由此而引起的身体素质的下降。当然，政府行政人员不仅面临着身体方面的疾病，还面临着心理方面的疾病。《人民论坛》杂志曾对全国各地100 多名官员心理健康问题进行调查，结果显示，80%以上的官员普遍存在着较大的心理压力，64.65%的官员认为压力主要来自于“官场潜规则对政治前途的压力”。身体是革命的本钱，公务人员的健康状况恶化会影响行政工作的积极性和主动性，降低行政效率，也会影响公共决策的质量。

2、政治素质。公共性是一个抽象的概念，要求公共政策主体具有较强的政治性，公共政策主体的政治性体现在行政组织和行政人员两个方面。从前者来看，行政组织过分追求效率导致政策公共性的牺牲。效率的提高往往伴随着公共价值的弱化和道德的丧失。而从后者来看，行政人员实际上就是履行政府职能的工具。现阶段，我国公共政策中的寻租行为、部门利益化等问题都与行政主体道德性不强密切相关。

3、业务素质。行政主体的业务素质不足主要表现在政策制定中的经验主义、教条主义及在政策执行中对公共政策理解的偏差。首先，公共政策涵盖社会各个方面，要解决各种各样的问题，因此，灵活运用一系列的理论和技术方法，这本身就对公共政策制定者的素质要求很高。其次，政策执行的首要环节就是对公共政策有正确的认识，只有政策执行者形成正确的价值观，才能保证政策能获得预期执行效果。

三、对加强政府能力建设的建议

（一）提高政府行政人员的身体素质。政府行政人员在考察工作时要轻车从简并且简化接待礼仪。尤其是高层领导，更应该带头做起。行政人员要牢记自己是人民公仆，全心全意为人民服务，不能搞特殊化。此外，我们应该致力于建设“廉价政府”，即建立一个精简的、成本低的、不浪费人民血汗钱的政府，减少因吃喝产生的经费。这样就能从一定程度上减少行政人员因应酬喝酒产生的各种疾病，提高其身体素质，为高效地制定和执行决策提供身体方面的保障。

（二）提高政府行政人员的政治素质。公共服务意识对政策主体有内在的约束功能，能促使其行为自觉地导向公共利益。增强公共服务意识是使政府行政人员自觉抵制“自利性”倾向、自觉导向公共利益的有效途径。

强化政府行政人员的公共服务意识，要从思想和制度两方面着手。首先，加强思想道德和职业建设建设，培育行政人员的行政人格。如从加强职业观念、职业作风及职业技能等方面入手，提高政策主体的行政道德素养；其次，从客观上讲，应该完善相应的监督体制。这既要保证畅通的双向反馈途径，增强回应能力，更要做到政务公开。当然，建立有效的评估系统也应是题中之意。

（三）提高政策主体的业务素质。“在影响公共政策执行的各种不同因素中，最终都涉及到政策主体——人的因素，都依赖于公共政策的执行者，即政府各级执行机构内的领导干部和公务人员。”“执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。”

提高政策主体的业务素质需要从以下几个方面入手：第一，建立开放式的政策制定体系，保证信息公开，保障公民的知情权，让公民充分参与到决策过程中来；第二，在执行过程中，政策执行主体要注重协调各方面的利益冲突，必须紧扣公共问题，以公共利益为出发点和政策目标，克服政府自利性以及各种私人利益和小团体利益对政策执行的影响；第三，为了纠正执行偏差，政策执行主体应该深刻领会学习政策内涵。政策执行中所出现的问题很大程度上有赖于政策主体对上级政策精神领悟程度不深。理解深刻、领悟透彻，制定合理的实施方案，执行起来就能有效地结合现实，从而减少执行偏差，提高政策执行能力，进而从总体上提高了政府能力。

［1］宁骚.公共政策学［M］.天津大学出版社，2003.

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［4］陈振明.政策科学［M］.中国人民大学出版社，2003.

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［6］褚朝新.请领导注意身体——官员群体健康身体状况调查.南方周末，2011.9.1.